Remboursement des dépenses de campagne
de l’élection présidentielle
Discussion, après engagement de la procédure accélérée, d’un projet de loi organique
Mme la présidente. L’ordre du jour appelle la discussion, après engagement de la procédure accélérée, du projet de loi organique relatif au remboursement des dépenses de campagne de l’élection présidentielle (nos 4017, 4074).
Suspension et reprise de la séance
Mme la présidente. La séance est suspendue.
(La séance, suspendue, est reprise à dix-sept heures cinq.)
Mme la présidente. La séance est reprise.
La parole est à M. Philippe Richert, ministre chargé des collectivités territoriales.
M. Philippe Richert, ministre chargé des collectivités territoriales. Madame la présidente, mesdames et messieurs les députés, le Gouvernement soumet aujourd’hui à votre examen un projet de loi organique relatif au remboursement des dépenses de campagne de l’élection présidentielle. Le Gouvernement a engagé, le 30 novembre 2011, la procédure accélérée sur ce projet de loi, que votre commission a examiné la semaine dernière.
En vue de faire contribuer les partis politiques à l’effort de modération des dépenses publiques, le Gouvernement a décidé de diminuer de 5 % l’aide publique aux partis politiques et de réduire de 5 % le remboursement des dépenses de campagne électorale. Le 14 novembre dernier, il a donc déposé deux amendements au projet de loi de finances afin, d’une part, de modifier l’état B pour prendre en compte la diminution de 5 % de l’aide publique et, d’autre part, d’insérer un article 48 A modifiant les articles L. 52-11 et L. 52-11-1 du code électoral relatifs au plafond des dépenses électorales.
Toutefois, la réduction de 5 % du plafond de remboursement des dépenses électorales n’est pas applicable à l’élection présidentielle. Pour qu’elle le soit, il faut un véhicule organique. Tel est l’objet du présent projet de loi.
Avant tout, je souhaiterais souligner que ce projet de loi ne fait que compléter, pour l’élection présidentielle, le dispositif de diminution du plafond de remboursement des dépenses électorales que vous avez adopté en première lecture le 16 novembre 2011 pour les autres élections. Pour les élections autres que l’élection présidentielle les plafonds de remboursement des dépenses électorales sont déterminés, comme vous le savez, par les articles L. 52-11 et L. 52-11-1 du code électoral. L’article L. 52-11 fixe le plafond des dépenses, tandis que l’article L. 52-11-1 fixe le taux de remboursement. Fixé jusqu’à présent à 50 % du plafond des dépenses, le taux de remboursement devrait être abaissé à 47,5 % pour les élections autres que présidentielle, conformément aux dispositions de l’article 48 A du projet de loi de finances pour 2012.
Toutefois, cette modification n’est pas applicable à l’élection présidentielle. En effet, les modalités de remboursement des dépenses des candidats pour l’élection présidentielle font l’objet de dispositions spécifiques. Elles sont déterminées par une loi organique et plus précisément par le deuxième alinéa du II et le troisième alinéa du V de l’article 3 de la loi du 6 novembre 1962 relative à l’élection du Président de la République au suffrage universel.
Spécifiques sur la forme, ces modalités sont également originales sur le fond.
D’une part, à la différence des autres élections, un candidat à la présidentielle ayant moins de 5 % des voix peut obtenir un remboursement forfaitaire. Certes, celui-ci est moindre puisqu’un candidat qui obtient un score inférieur à 5 % des suffrages exprimés n’est remboursé que de 5 % du plafond des dépenses, alors qu’un candidat qui obtient plus de 5 % des suffrages peut prétendre à un remboursement correspondant à 50 % de ce plafond. Mais je rappelle que, pour les autres élections, les candidats ayant obtenu moins de 5 % des suffrages n’ont pas droit au remboursement forfaitaire.
D’autre part, le plafond des dépenses est augmenté pour les candidats accédant au second tour. Le plafond est de 13,7 millions d’euros pour un candidat figurant au premier tour de l’élection ; il est porté à 18,3 millions d’euros pour les deux candidats au second tour.
Pour rendre applicable à l’élection présidentielle la baisse de 5 % du plafond de remboursement des dépenses électorales, il est nécessaire de modifier le troisième alinéa du V de l’article 3 de la loi de 1962.
Pour des soucis d’équité, il a été décidé que tous les candidats seraient concernés par cette baisse. Les taux de remboursement des candidats obtenant moins de 5 % des suffrages ou plus de 5 % des suffrages ont donc été modifiés. Ils passeraient respectivement de 5 % à 4,75 % et de 50 % à 47,5 % du plafond des dépenses.
Par ailleurs, par cohérence avec la rédaction choisie pour les élections autres que la présidentielle, il a été décidé de baisser le taux de remboursement et non le plafond des dépenses. Le présent projet de loi duplique donc pour l’élection présidentielle le mécanisme de baisse des remboursements que vous avez adopté pour les autres élections.
En second lieu, je souhaiterais souligner l’impact financier de cette mesure.
Comme vous le savez, les remboursements des dépenses de campagne électorale représentent une part importante – près de 25 % – du coût de l’organisation de l’élection présidentielle : 53,4 millions d’euros en 2002 ; 44 millions d’euros en 2007. Une diminution du plafond de remboursement de 5 %, toutes choses égales par ailleurs, devrait donc permettre une économie d’environ 2,2 millions d’euros, si je prends comme référence l’élection présidentielle de 2007.
Mais cette économie pourrait n’être que potentielle. En effet, comme pour les autres élections, il est prévu une actualisation des plafonds de remboursement des dépenses électorales, le II de l’article 3 de la loi de 1962 rendant applicable à l’élection présidentielle l’article L. 52-11 du code électoral. Cela veut dire que les montants de remboursement évoluent comme l’indice des prix à la consommation des ménages et sont actualisés par décret à la hausse. Triennale à l’origine, cette actualisation est de surcroît devenue annuelle depuis la loi du 14 avril 2011. Ce mécanisme d’actualisation n’est pas neutre pour nos finances publiques. Reprenons les hypothèses de 2007 : deux candidats présents au second tour ayant atteint la quasi-totalité du plafond de remboursement applicable aux candidats de second tour ; deux candidats de premier tour ayant atteint également le plafond des candidats ayant obtenu plus de 5 % des voix ; six candidats ayant eu moins de 5 % des voix. Si nous retenons le coefficient d’actualisation de 1,27 qui devrait être appliqué le 31 décembre 2011, le coût de l’élection serait de 45,860 millions en 2012, c’est-à-dire supérieur de 1,8 million d’euros à celui de 2007. Les 2,2 millions d’euros de gain obtenus grâce à la baisse de 5 % des plafonds seraient donc presque mécaniquement absorbés par la revalorisation des plafonds.
À l’instar de ce que vous avez décidé pour les autres élections, le Gouvernement propose donc de geler la revalorisation des plafonds applicables à l’élection présidentielle jusqu’à ce que le déficit public des administrations soit nul.
Le mécanisme de revalorisation applicable à l’élection présidentielle fonctionnant par renvoi au code électoral, il est simplement proposé de modifier l’article 4 de la loi de 1962 pour que les nouvelles dispositions de l’article 48A du projet de loi de finances pour 2012, établissant le gel des plafonds de remboursement pour les élections autres que présidentielles, soient applicables à l’élection présidentielle.
Grâce à la mise en place de ce gel et à la baisse de 5 % des dépenses, les économies réalisées seront substantielles : ces deux mesures auront pour effet de diminuer les plafonds de remboursement de 8 %. L’économie générale résultant de ces dispositions sera donc, à supposer que les hypothèses de 2007 soient reconduites, de 3,665 millions d’euros.
Enfin, je souhaiterais souligner le caractère ambitieux et volontaire de cette réforme.
Ambitieuse, cette réforme l’est à un double titre. D’abord, elle a vocation à être pérenne puisqu’elle modifie le texte de la loi organique de 1962. Mais elle s’inscrit également dans une perspective de moyen terme, car elle gèle la revalorisation des plafonds jusqu’au retour à l’équilibre de nos finances publiques. Nous espérons tous que celui-ci sera rapide, mais la baisse de 5 % des remboursements et le gel traduisent l’effort de tous et, en l’espèce, des partis politiques.
Volontaire, cette réforme l’est, puisqu’elle a vocation à s’appliquer aux échéances de 2012.
Dernier point que je voulais souligner et qui explique que le Gouvernement ait engagé la procédure accélérée : applicable en 2012, il est nécessaire que cette réforme soit adoptée dans les meilleurs délais pour qu’elle n’exerce pas d’effet perturbateur sur les plans de campagne des candidats.
Voilà, mesdames et messieurs les députés, les éléments très factuels que je souhaitais évoquer pour vous rendre compte du contenu de ce projet de loi. Je vous remercie de votre attention. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP.)
Mme la présidente. La parole est à M. Charles de La Verpillière, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République.
M. Charles de La Verpillière, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République. Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, le redressement de nos finances publiques est aujourd’hui une priorité. En diminuant le remboursement par l’État des dépenses de campagne des candidats à l’élection présidentielle, le projet de loi organique qui nous est soumis contribuera à l’effort de redressement,…
M. Jean-Pierre Brard. Même Barroso l’a dit…
M. Charles de La Verpillière, rapporteur. …même si c’est pour une part modeste. Certes, ce texte n’entraînera que des économies faibles si on les rapporte à l’ensemble du budget de l’État,…
M. René Dosière. Faibles et virtuelles !
M. Charles de La Verpillière, rapporteur. …mais c’est en agissant sur l’ensemble des dépenses publiques que nous parviendrons à réduire notre déficit et notre dette. En outre, les responsables politiques ont un devoir d’exemplarité vis-à-vis de l’ensemble de nos concitoyens.
C’est donc de manière parfaitement légitime que, dans le cadre du plan d’économies annoncé le 7 novembre dernier, le Premier ministre s’est engagé à prendre deux mesures de réduction des dépenses liées au financement de la vie politique. D’une part, le montant des crédits de l’aide publique aux partis politiques inscrits au projet de loi de finances pour 2012 a été réduit de 4 millions d’euros, pour revenir à environ 72 millions d’euros. D’autre part, le Premier ministre a annoncé l’intention du Gouvernement de limiter le remboursement des dépenses de campagne électorale. Cette limitation devrait procurer 4 millions d’euros d’économies supplémentaires au budget de l’État en 2012.
Pour les élections autres que l’élection présidentielle – à savoir, en 2012, pour les élections législatives - la diminution des remboursements par l’État des dépenses de campagne a déjà été votée dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances pour 2012. Un article 48 A, dont M. le ministre a rappelé l’objet à l’instant, a été introduit par un amendement du Gouvernement ; l’Assemblée nationale l’a voté le 14 novembre dernier, puis le Sénat l’a adopté sans modification le 1er décembre.
Techniquement, cette diminution des remboursements de l’État, prévue dans le projet de loi de finances pour 2012, passe par une double mesure.
Premièrement, les plafonds de dépenses électorales sont gelés à leur niveau actuel. Cela signifie que, tant que nos finances publiques n’auront pas été ramenées à l’équilibre, les plafonds de dépenses électorales applicables à chaque élection ne seront plus actualisés. Cette mesure vient donc neutraliser la disposition adoptée dans le cadre de la loi du 14 avril 2011, qui faisait partie de ce qu’on a appelé le « paquet électoral »: nous avions alors prévu que les plafonds de dépenses électorales seraient dorénavant révisés par décret tous les ans en fonction de l’inflation.
Deuxièmement, l’article 48 A du projet de loi de finances pour 2012 diminue de 5 % le taux de remboursement forfaitaire par l’État des dépenses électorales. Concrètement, le remboursement maximal passe donc, pour les élections législatives et les élections locales, de 50 % à 47,5 % du plafond de dépenses. Je rappelle que seuls sont éligibles à ce remboursement les candidats à ces élections ayant obtenu plus de 5 % des suffrages exprimés.
Pour l’élection présidentielle, en revanche, la réduction des remboursements des dépenses de campagne ne pouvait être décidé en loi de finances pour 2012, car une loi organique est nécessaire. Le projet de loi organique que nous examinons aujourd’hui transpose donc à l’élection présidentielle les deux mesures qui permettent de réduire les remboursements par l’État des dépenses de campagne. Ces mesures sont évidemment applicables dès l’élection présidentielle de 2012.
D’une part, le 2° de l’article unique du projet de loi organique rend applicable à l’élection présidentielle la règle du gel des plafonds de dépenses autorisées, tant que notre déficit public n’aura pas été ramené à zéro. Concrètement, les plafonds de dépenses électorales applicables à l’élection présidentielle resteront donc ceux qui résultent du dernier décret en date majorant les montants prévus dans la loi organique, c’est-à-dire le décret du 30 décembre 2009. Ces montants-plafonds sont les suivants : 16,851 millions d’euros pour les candidats éliminés au premier tour ; 22,509 millions d’euros pour les candidats accédant au second tour.
M. Jean-Pierre Brard. Plafonds valables jusqu’à la Saint-Glinglin !
M. Charles de La Verpillière, rapporteur. D’autre part, le 1° de l’article unique diminue de 5 % le taux de remboursement des dépenses électorales engagées lors d’une élection présidentielle.
Cela a une double conséquence.
Premièrement, le taux de remboursement des candidats ayant obtenu moins de 5 % des suffrages exprimés passe de 5 % à 4,75 % du plafond légal de dépenses, ce qui représentera en 2012 un montant maximal de 800 423 euros. Je souligne qu’il s’agit là d’une spécificité de l’élection présidentielle : tous les candidats à celle-ci, même ceux qui ont réalisé un très faible score, bénéficient d’un remboursement forfaitaire. Deuxièmement, pour les candidats ayant obtenu plus de 5 % des suffrages exprimés, le remboursement forfaitaire passe de 50 % à 47,5 % du plafond de dépenses, soit un montant maximal d’un peu plus de 8 millions d’euros pour les candidats éliminés au premier tour, montant porté à 10,7 millions d’euros pour les candidats présents au second tour.
L’économie permise par le projet de loi organique est estimée par l’étude d’impact à un montant d’environ 3,7 millions d’euros en 2012, montant d’économies qui s’ajoute à celui de la diminution des aides publiques versées aux partis politiques. Le coût prévisionnel total de l’élection présidentielle de 2012 serait ainsi ramené de 223,6 millions d’euros à 219,9 millions d’euros. Bien entendu, il ne s’agit que d’une évaluation indicative, puisque la réalité des économies qui résulteront de ce projet de loi organique ne pourra être constatée qu’a posteriori, en fonction du nombre de candidats à l’élection présidentielle, du nombre de voix que chaque candidat aura recueillies – combien d’entre eux obtiendront plus de 5 % des suffrages exprimés ? –, du contenu des comptes de campagne des candidats et des décisions prises par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques et, en cas de recours, par le Conseil constitutionnel. Le montant des remboursements peut en effet être modulé à la baisse en cas d’irrégularités comptables et le remboursement des dépenses électorales est exclu en cas de rejet du compte de campagne, de dépassement du plafond autorisé ou d’absence de dépôt du compte dans les délais.
Pour conclure, mes chers collègues, je vous invite à suivre la commission des lois et donc à adopter sans modification ce projet de loi organique.