Application de l’article 11
de la Constitution
Discussion d’un projet de loi organique
et d’un projet de loi modifiés par le Sénat
M. le président. L’ordre du jour appelle la discussion des projets de loi organique et ordinaire, modifiés par le Sénat, portant application de l’article 11 de la Constitution (nos 3072, 3946, 3073, 3947).
La Conférence des présidents a décidé que ces deux textes feraient l’objet d’une discussion générale commune.
La parole est à M. Michel Mercier, garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés.
M. Michel Mercier, garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés. Monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames et messieurs les députés, le projet de loi organique et le projet de loi ordinaire que je vous présente ce soir viennent parachever la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 en donnant toute son effectivité à la dernière disposition appelant encore un texte d’application.
Cette révision, dont la portée n’est plus à démontrer (Rires sur les bancs du groupe SRC.)…
M. Jean Mallot. Elle est nulle et non avenue ; elle n’est pas à démontrer !
M. Michel Mercier, garde des sceaux. …a considérablement enrichi l’exercice de la citoyenneté en reconnaissant à nos concitoyens des droits nouveaux.
Mme Marylise Lebranchu. Nous en sommes ravis !
M. Michel Mercier, garde des sceaux. Droit d’exciper de l’inconstitutionnalité d’une loi à l’occasion de toute instance ; possibilité de saisir le Défenseur des droits, autorité de niveau constitutionnel dotée de compétences élargies et de moyens d’action sans précédent ; droit de saisir directement le Conseil supérieur de la magistrature du comportement d’un magistrat susceptible de faire l’objet de poursuites disciplinaires.
Les deux textes soumis ce soir à votre examen renouvellent également notre pratique démocratique avec la mise en œuvre d’un nouvel instrument au service de l’État de droit : le référendum d’initiative partagée. Ces textes déterminent en effet les conditions dans lesquelles, conformément aux nouvelles dispositions de l’article 11 de la Constitution, les électeurs pourront apporter leur soutien à une proposition de loi dans le but de la faire adopter par le Parlement ou par la voie référendaire.
Proposée par le comité Vedel en 1993 pour renforcer le droit des citoyens, la proposition de « référendum d’initiative minoritaire » a été reprise, en 2007, par le comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République, présidé par Édouard Balladur.
L’article 11 de la Constitution dispose désormais qu’un « référendum peut être organisé à l’initiative d’un cinquième des membres du Parlement, soutenue par un dixième des électeurs inscrits » ; « cette initiative prend la forme d’une proposition de loi ». Le constituant a souhaité que cette nouvelle procédure, contrairement à l’initiative populaire italienne qui n’est qu’abrogative, puisse conduire à l’élaboration de nouvelles normes dans tous les domaines relevant actuellement du champ du référendum, réserve faite du domaine constitutionnel.
Ne pouvant intervenir que dans les domaines énumérés à l’article 11 et sur un texte préalablement jugé constitutionnel par le Conseil constitutionnel, cette nouvelle procédure référendaire n’a par ailleurs aucune visée plébiscitaire.
Conformément à l’article 11 de la Constitution, le projet de loi organique qui vous est aujourd’hui soumis détermine les conditions de présentation de l’initiative partagée ainsi que les modalités de son contrôle, confié par le constituant au Conseil constitutionnel.
Le texte précise ainsi que l’initiative est d’abord soumise au Conseil constitutionnel par les membres du Parlement qui en sont les signataires. Le juge constitutionnel dispose alors d’un délai d’un mois pour vérifier que les conditions de recevabilité prévues par la Constitution sont respectées, comme le soutien d’un cinquième des membres du Parlement, le respect du champ du référendum défini à l’article 11 de la Constitution et, enfin, la conformité de la proposition de loi à l’ensemble des règles et principes de valeur constitutionnelle.
Par mesure de cohérence, votre commission a souhaité préciser, dans le projet de loi ordinaire, que les dispositions de l’article 39 de la Constitution qui permettent de saisir pour avis le Conseil d’État d’une proposition de loi ne seront plus applicables dès lors que celle-ci aura été transmise au Conseil constitutionnel au titre de l’article 11. Il convient en effet d’éviter le chevauchement de procédures qu’induirait une saisine parallèle des deux institutions dont les contrôles porteraient, certes en partie seulement, sur les mêmes questions juridiques. Une fois déclarée recevable, la proposition doit recueillir le soutien d’au moins un dixième du corps électoral. Le projet de loi organique encadre cette procédure afin d’en garantir la sincérité et la régularité. Le recueil des soutiens s’opérera par voie électronique, ce qui facilitera tant leur collecte que les opérations de contrôle par le Conseil constitutionnel.
Chaque citoyen pourra donc directement soutenir une proposition depuis son domicile, de la même façon qu’il peut faire sa déclaration d’impôt en ligne. Pour ceux de nos concitoyens qui n’ont pas accès à un équipement informatique ou qui n’ont pas de connexion Internet, la commission des lois a prévu, sur votre proposition, monsieur le rapporteur, que les communes chefs-lieux de canton mettent à disposition des points d’accès Internet.
Une commission spéciale sera chargée d’assurer le suivi de l’ensemble des opérations de recueil du soutien des électeurs et de régler, pendant cette période, les éventuelles réclamations et contestations. Sur proposition de votre rapporteur, les garanties d’indépendance et d’impartialité de cette commission ont été renforcées : les membres, ainsi que leurs collaborateurs ou toute autre personne prenant part aux travaux, seront astreints à une obligation de discrétion sur le contenu des débats, les votes et les documents de travail.
Je rappellerai que, par sa composition, la commission présente d’importantes garanties d’indépendance et de compétence : en effet, elle comprendra six membres issus des hautes juridictions – Conseil d’État, Cour de cassation et Cour des comptes – nommés pour un mandat de six ans non renouvelable et soumis à un régime d’incompatibilités.
Votre commission des lois a souhaité fixer un délai d’un mois pour l’examen par le Conseil constitutionnel du nombre et de la validité des soutiens. C’est une question sur laquelle la réflexion n’est peut-être pas allée jusqu’à son terme. Fixer un délai à ce stade de la procédure n’apparaît pas indispensable. En tout état de cause, il convient de nous assurer que ce délai laissera au Conseil constitutionnel les moyens d’opérer un contrôle approfondi sur le travail réalisé par la commission chargée de superviser le recueil des soutiens.
Le projet de loi ordinaire vient, quant à lui, préciser les sanctions pénales destinées à garantir, sur le modèle des dispositions prévues actuellement pour les scrutins électoraux, la régularité et la sincérité des opérations de collecte des soutiens à une initiative référendaire, qu’il s’agisse de l’usurpation d’identité d’un citoyen inscrit sur les listes électorales, de l’altération des données collectées par voie électronique, ou encore de menaces, violences ou toute forme de pression exercée sur les citoyens pour les contraindre ou les dissuader d’apporter leur soutien à l’initiative. Je voudrais saluer l’important travail, effectué par le rapporteur, de mise en cohérence de ces sanctions avec celles prévues par le code électoral.
Par ailleurs, même si le recueil de ces données à caractère personnel ne tombe pas sous le coup des interdictions formulées dans la loi du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés, il était impératif d’encadrer le traitement qui en sera fait.
Les citoyens qui apporteront leur soutien doivent bénéficier de toutes les garanties : les données les concernant, qui seront recueillies électroniquement, devront servir aux seules fins de vérification et de contrôle prévues par le texte, et toute utilisation contraire sera pénalement sanctionnée. Comme le requiert la loi du 6 janvier 1978, le recueil et le traitement des données devront être entourés de toutes les mesures de sécurité nécessaires, notamment techniques. Les conditions de consultation des listes de soutien et de conservation des données seront précisément définies par décret en Conseil d’État.
Sur proposition de votre rapporteur, le projet de loi a été complété pour renforcer les garanties offertes à nos concitoyens. Le décret qui fixera les conditions de mise en œuvre des traitements de données à caractère personnel sera ainsi soumis à la Commission nationale de l’informatique et des libertés.
Une fois la recevabilité établie par le Conseil constitutionnel sur la base des soutiens apportés, la proposition de loi sera soumise à l’examen du Parlement. Celui-ci disposera, comme le recommandait la commission Balladur, de douze mois pour l’examiner. À l’expiration de ce délai, et à défaut d’un examen par chacune des chambres du Parlement, le Président de la République devra la soumettre à référendum dans un délai de quatre mois. La procédure prévue par l’article 11 de la Constitution permettra ainsi d’inscrire à l’ordre du jour des assemblées la proposition de loi soutenue par une partie significative du corps électoral. Ce n’est que si le Parlement ne s’est pas prononcé, de quelque manière que ce soit et dans un délai de douze mois, sur le texte ayant reçu le soutien d’un dixième des électeurs, que celui-ci sera soumis au référendum.
En créant une initiative parlementaire soutenue par une part importante du corps électoral, le constituant de 2008 a renforcé la dimension démocratique du rôle du législateur, grâce à une procédure nouvelle associant étroitement le peuple souverain et ses représentants.
Comme le soulignait le comité Balladur, il eût été contradictoire d’émanciper le Parlement tout en étendant de manière excessive le champ de la démocratie directe. La procédure choisie par le constituant est originale et sans équivalent exact dans les autres États disposant de mécanismes d’initiative populaire.
Initiative partagée,…
M. Jean Mallot. Initiative populaire ou initiative partagée ? Il faut choisir.
M. Michel Mercier, garde des sceaux. …cette nouvelle procédure permettra à nos concitoyens de participer directement à la vie démocratique de notre pays sans qu’il soit aucunement porté atteinte à l’équilibre de nos institutions et à la place renforcée qu’y occupe désormais le Parlement depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP.)
M. le président. La parole est à M. Guy Geoffroy, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République.
M. Guy Geoffroy, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République. Monsieur le président, mes chers collègues, comme vient de le dire M. le garde des sceaux, nous sommes réunis pour étudier deux textes qui ont pour objet de mettre en œuvre les dispositions nouvelles de l’article 11 de la Constitution. Il ne m’a pas semblé inutile, d’autant plus qu’elles ne sont pas très longues, de vous en faire la lecture pour que nous sachions bien, au début de nos travaux, de quoi il s’agit exactement.
Je vous fais grâce de la lecture des deux premiers alinéas de l’article 11, qui n’ont pas été modifiés, pour passer directement au troisième :
« Un référendum portant sur un objet mentionné au premier alinéa peut être organisé à l’initiative d’un cinquième des membres du Parlement, soutenue par un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales. Cette initiative prend la forme d’une proposition de loi et ne peut avoir pour objet l’abrogation d’une disposition législative promulguée depuis moins d’un an.
« Les conditions de sa présentation et celles dans lesquelles le Conseil constitutionnel contrôle le respect des dispositions de l’alinéa précédent sont déterminées par une loi organique.
« Si la proposition de loi n’a pas été examinée par les deux assemblées dans un délai fixé par la loi organique, le Président de la République la soumet au référendum.
« Lorsque la proposition de loi n’est pas adoptée par le peuple français, aucune nouvelle proposition de référendum portant sur le même sujet ne peut être présentée avant l’expiration d’un délai de deux ans suivant la date du scrutin.
« Lorsque le référendum a conclu à l’adoption du projet ou de la proposition de loi, le Président de la République promulgue la loi dans les quinze jours qui suivent la proclamation des résultats de la consultation. »
Si j’ai tenu à vous lire ces alinéas nouveaux de l’article 11, c’est pour préciser l’objet de la loi organique et de la loi ordinaire.
M. Jean Mallot. Il mérite d’être précisé en effet.
M. Guy Geoffroy, rapporteur. Il faut rappeler, s’agissant en particulier de la loi organique, que cet objet est circonscrit à certaines dispositions qui constituent la commande constitutionnelle.
Le premier élément qu’il faut avoir à l’esprit par rapport à un vocabulaire ambiant qu’il faut cesser d’employer, c’est l’appellation même de la disposition référendaire nouvelle.
On entend dire, de manière récurrente et erronée, qu’il s’agirait du référendum d’initiative populaire. La lecture de l’article 11, confirmée par le texte de la loi organique démontre clairement, et ce n’est pas une surprise, qu’il en est autrement.
M. Jean Mallot. L’absence de M. Warsmann ne constitue-t-elle pas un désaveu ? Il fait rarement les choses au hasard, le président de la commission.
M. Guy Geoffroy, rapporteur. Il ne s’agit pas d’un référendum d’initiative populaire, disais-je, mais d’un référendum dont l’initiative est partagée entre le Parlement, un cinquième de ses membres, soit 185 parlementaires issus de l’une ou de l’autre des chambres ou des deux chambres réunies, et nos citoyens, un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales, soit environ 4,5 millions d’entre eux qui viennent en soutien. C’est la raison pour laquelle certains, et le ministre a repris la formule dans son propos, ont parlé, au-delà du référendum d’initiative partagée, d’un référendum d’initiative minoritaire, pour bien souligner qu’il s’agissait bel et bien, au travers de cette nouvelle mouture de l’article 11, d’un droit supplémentaire nouveau accordé à l’opposition. On peut en effet raisonnablement penser que ces nouvelles dispositions ont toute raison de correspondre à un souhait exprimé par l’opposition de voir un texte de loi soumis à l’examen du Parlement ou, à défaut de cet examen, soumis au peuple dans la mesure où 10 % du corps électoral souhaiterait qu’il en soit ainsi.
C’est donc à partir de ce rappel important que nous pouvons examiner le texte de la loi organique et le texte de la loi ordinaire dans ce qu’ils contiennent d’éléments précisant le contenu du nouvel article 11 de la Constitution.
Je ne reviendrai pas dans le détail sur ce qu’a dit le garde des sceaux, je rappellerai simplement que le référendum portera sur les mêmes champs que le référendum originel tel qu’il est prévu à l’alinéa 1 de l’article 11.
La proposition de loi peut ainsi porter sur les trois champs habituels : l’organisation des pouvoirs publics, la ratification d’un traité et l’ensemble des sujets relatifs aux politiques économique, sociale et, depuis la révision constitutionnelle parallèle à l’adoption de la charte constitutionnelle de l’environnement, environnementale.
On l’a vu dans le texte de la Constitution lui-même, il s’agit de ne pas abroger une disposition législative promulguée depuis moins d’un an. La proposition ne peut pas porter sur le même sujet qu’une proposition de loi précédente ayant été rejetée par référendum et, bien évidemment, l’initiative qui est prise ne doit pas correspondre à une proposition de loi qui serait contraire à la Constitution.
D’où le rôle original…
M. Jean Mallot. Pour être original, c’est original !
M. Guy Geoffroy, rapporteur. …du Conseil constitutionnel qui va effectuer, en amont de l’ensemble de la procédure, un contrôle non seulement de l’ensemble des dispositions concrètes, un cinquième des parlementaires, un dixième à venir du corps électoral, mais également de la constitutionnalité du texte en lui-même. On peut comprendre cette disposition. On verrait mal en effet être soumise à référendum une proposition de loi dont l’objet serait contraire à la Constitution et qui ensuite ferait l’objet, au travers par exemple d’une question prioritaire de constitutionnalité, d’une saisine du Conseil constitutionnel et d’une annulation totale ou partielle. Ce serait un problème important.
C’est la raison pour laquelle, le garde des sceaux l’a indiqué, la commission des lois, sur ma proposition, a veillé à ce qu’il n’y ait pas conflit de compétence entre le Conseil constitutionnel et le Conseil d’État pour l’ensemble de ces dispositions.
Une fois l’initiative référendaire jugée recevable s’ouvre la deuxième phase, celle du recueil des soutiens populaires. Nous avons prévu qu’elle soit de trois mois. Des amendements que nous discuterons probablement demain visent à modifier cette durée. Le recueil se fera exclusivement sous forme électronique, nous en reparlerons puisque des amendements ont également été déposés sur ce point.
Nous avons veillé à ce que cette procédure respecte toutes les garanties, en particulier qu’il y ait un accès possible au minimum aux chefs-lieux de canton pour l’ensemble de nos concitoyens. Nous avons veillé à ce que la commission de contrôle soit exempte de toute critique a priori. La publicité est encadrée, avec le souci, suite à l’audition de la CNIL, que les soutiens soient publiés, mais que la liste en soit détruite rapidement dans la mesure où la publicité de ce qui est plus une pétition qu’un vote doit être possible mais sans excès.
Nous avons bien sûr veillé à ce qu’il y ait un dispositif répressif adapté. J’ai proposé à la commission, qui a bien voulu les retenir, plusieurs amendements à la loi ordinaire visant à rapporter le nouveau droit pénal s’agissant de ces dispositions nouvelles à ce qui est applicable en matière de vote simple.
La procédure parlementaire, nous en parlerons peut-être plus en détail demain au moment de la présentation de certains amendements, doit se dérouler sur une durée d’un an. C’est d’ailleurs ce que suggérait le comité Balladur. En effet, dans l’esprit du constituant, il s’agit bel et bien d’une proposition de loi qui doit pouvoir être discutée, amendée, et pourquoi pas adoptée par le Parlement.
M. Jean Mallot. Le « pourquoi pas » est savoureux.
M. Guy Geoffroy, rapporteur. Pour que cela soit possible, il faut bien sûr disposer d’un temps minimum.
Ce n’est qu’en l’absence d’examen par le Parlement, dans les conditions que nous avons fixées, avec au moins une présentation dans les deux assemblées, que le référendum a obligatoirement lieu. Le texte prévoit que le Président de la République dispose de quatre mois pour convoquer le référendum.
Le garde des sceaux a bien voulu le dire, la commission des lois a effectué un travail approfondi sur ce sujet, avec une adhésion tout à fait partagée sur l’ensemble des bancs.
M. Jean-Jacques Urvoas. Ah bon ?
M. Guy Geoffroy, rapporteur. Ce n’est pas une surprise puisque je rappelle que ce nouvel article 11 est dû non pas au texte originel du Gouvernement, mais à cinq amendements identiques proposés par les représentants de tous les groupes de cette assemblée.
M. François de Rugy. Largement modifiés après.
M. Guy Geoffroy, rapporteur. Cela a donné aux travaux de la commission un esprit tout à fait positif et me fait espérer qu’à l’issue de nos échanges et de nos débats, nous pourrons aboutir à un vote également unanime.
Pour conclure, je voudrais dire, avant de revenir éventuellement sur quelques aspects qui seront soulignés par nos collègues de l’opposition dans leurs motions de procédure, que cette réforme qui est, comme l’a dit le garde des sceaux, un des derniers volets de mise en œuvre de la révision constitutionnelle de 2008, ouvre des droits nouveaux tant au Parlement qu’au peuple. C’est une initiative tout à fait partagée, tout à fait équilibrée.
M. Jean Mallot. Une initiative qui fait pschitt !
M. Guy Geoffroy, rapporteur. Certains pourront la juger timide.
M. Patrick Braouezec. C’est le moins qu’on puisse dire !
M. Guy Geoffroy, rapporteur. En tout cas, elle me semble être une étape importante dans l’amélioration de la représentation et de la parole donnée à nos concitoyens grâce à cet article nouveau de notre Constitution.
C’est la raison pour laquelle, mes chers collègues, la commission des lois a donné un avis favorable unanime au projet de loi organique ainsi qu’au projet de loi ordinaire. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP.)
M. Daniel Boisserie. Ils préparent l’alternance.