Réforme des ports d’outre-mer
relevant de l’État
Discussion, après engagement de la procédure accélérée, d’un projet de loi
M. le président. L’ordre du jour appelle la discussion, après engagement de la procédure accélérée, du projet de loi portant réforme des ports d’outre-mer relevant de l’État et diverses dispositions d’adaptation de la législation au droit de l’Union européenne dans le domaine des transports (nos 3858, 4038).
La parole est à M. le ministre chargé des transports.
M. Thierry Mariani, ministre chargé des transports. Monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames et messieurs les députés, le projet de loi qui vous est soumis aujourd’hui est une traduction concrète des travaux du comité interministériel de la mer qui, le 10 juin dernier, a décidé de réformer en profondeur la gouvernance des ports d’outre-mer, dans le prolongement de la réforme portuaire métropolitaine.
Quatre ports sont concernés par cette réforme. Trois relèvent de l’État : les ports de Fort-de-France à la Martinique, de Dégrad-des-Cannes en Guyane et de Port Réunion à la Réunion. Le port autonome de la Guadeloupe est, quant à lui, déjà un établissement public.
En raison de la disparité des statuts des ports maritimes des départements d’outre-mer et de la spécificité des territoires ultramarins, le Gouvernement avait choisi d’engager dans un premier temps la réforme portuaire dans les seuls ports métropolitains. Cette réforme métropolitaine étant aujourd’hui achevée, nous avons décidé d’étendre dans les meilleurs délais la modernisation des ports dans les départements d’outre-mer.
À l’heure actuelle, les installations des trois ports d’outre-mer relevant de l’État sont confiées en gestion aux chambres de commerce et d’industrie. Cette dualité entre l’État et son concessionnaire est cause de dysfonctionnements et de dilution des responsabilités. Elle n’est par ailleurs pas adaptée aux exigences croissantes de réactivité du commerce maritime international. Enfin, la représentation des collectivités territoriales au sein des instances de gouvernance apparaît insuffisante, en dépit de leur rôle croissant dans le développement économique local.
Le projet de loi qui vous est soumis vise donc essentiellement à permettre aux ports d’outre-mer de se transformer en grands ports maritimes, établissements publics nationaux, afin de se recentrer sur des missions d’aménageurs et de pôle commercial.
Je souhaiterais tout d’abord rappeler brièvement les objectifs de la réforme. En premier lieu, elle vise à mieux répondre aux exigences de performance et de compétitivité qu’imposent l’évolution du commerce maritime international et la concurrence avec les ports étrangers. Le projet de loi garantit, en ce sens, l’unicité de fonctionnement et de gestion des ports. J’y vois là un gage d’efficacité et de fiabilité.
Cette réforme doit également contribuer, dans chacun des départements d’outre-mer, au développement de l’économie locale, notamment par une meilleure maîtrise des tarifs portuaires. Les ports sont en effet au cœur de la chaîne logistique d’approvisionnement de ces territoires et sont, à ce titre, un élément essentiel de leur compétitivité. Ils jouent par ailleurs un rôle prépondérant dans la lutte contre l’inflation, qui, nous le savons tous ici, est un enjeu crucial pour le maintien de la paix sociale.
Enfin, cette réforme a pour objectif de renforcer la place des collectivités territoriales, afin que le développement des ports d’outre-mer accompagne et favorise l’évolution des territoires dans lesquels ils sont implantés. La représentation des chambres de commerce et d’industrie, jusqu’à présent très importante en raison notamment de leur position particulière de concessionnaire, doit également être prise en compte.
Les dispositions du projet de loi déclinent les bénéfices de cette réforme pour les ports d’outre-mer. Pour assurer l’unité de gestion des ports d’outre-mer, il regroupe les personnels des services portuaires des directions de l’environnement, de l’aménagement et du logement – les DEAL –, soit à peu près quatre-vingts agents, avec les personnels actuels des concessions portuaires, qui sont environ trois cent quarante. Ce rapprochement permettra d’instaurer une véritable communauté de travail et de regrouper les compétences techniques et les moyens sous une seule entité.
Par ailleurs, comme dans le régime des grands ports maritimes métropolitains, ces nouveaux établissements publics portuaires seront dotés d’une gouvernance modernisée.
Les premiers enseignements de la nouvelle gouvernance des ports métropolitains sont en effet d’ores et déjà très positifs. Il convenait donc naturellement de l’étendre aux ports d’outre-mer. Néanmoins, cette dernière sera adaptée aux spécificités ultramarines. Le projet de loi prévoit ainsi la création de plusieurs structures : tout d’abord un conseil de surveillance de dix-sept membres permettant d’assurer la représentation de l’État et des collectivités, du personnel, des personnalités qualifiées et des chambres de commerce et d’industrie ; un directoire collégial composé de trois membres ; et un conseil de développement portuaire, consultatif, composé de vingt membres. Ce dernier permettra notamment d’assurer la représentation des milieux professionnels, sociaux et associatifs intéressés par la vie portuaire ainsi que les collectivités territoriales et leurs groupements.
En revanche, contrairement aux dispositions appliquées aux grands ports maritimes métropolitains, le Gouvernement a décidé que l’ensemble des activités de manutention demeurerait de la compétence des nouveaux établissements publics portuaires créés outre-mer. Le projet de loi prévoit cependant de donner la faculté à chacun d’eux d’envisager, à terme et s’ils le souhaitent, une cession des outillages, selon les possibilités d’ouverture à la concurrence locale.
Nous nous sommes en effet avant tout attachés à prendre en compte la forte dépendance des départements d’outre-mer vis-à-vis de leurs ports, en raison de leur insularité ou de leur isolement. Par ailleurs, les activités de manutention sont très souvent concentrées sous l’autorité d’un seul opérateur. Le risque était donc grand, en menant une réforme d’application générale, de fragiliser le fonctionnement de ces ports, alors que notre objectif est au contraire de les rendre plus fiables et plus efficaces.
Le mode de gouvernance lié à la transformation du statut des ports d’outre-mer en grands ports maritimes, avec notamment la mise en place d’un directoire et d’un conseil de surveillance, vise avant tout à favoriser une réactivité accrue dans le processus de décision. Celle-ci sera notamment un atout précieux vis-à-vis des usagers et des investisseurs potentiels dans la zone économique du port. Le fait que la réforme s’accompagne d’une responsabilité accrue des autorités portuaires en matière d’aménagement permettra également de mieux satisfaire la demande des différents usagers.
Par ailleurs, à l’instar de la réforme portuaire des ports métropolitains, le présent projet de réforme des ports d’outre-mer confère à l’activité portuaire une responsabilité écologique accrue. Il donne notamment aux futurs grands ports maritimes d’outre-mer les moyens d’assurer une véritable gestion durable du littoral et de ses ressources.
La réforme prévoit en particulier la représentation des associations de protection de l’environnement au sein du conseil de développement, au côté des professionnels, des collectivités et des salariés. Conformément à l’esprit du Grenelle de la mer, elle permet ainsi une gouvernance élargie qui facilitera une meilleure prise en compte des aspects environnementaux en amont des projets.
Enfin, la réforme vient renforcer le rôle d’aménageur du port en lui confiant la pleine propriété de son domaine. Elle lui confère à ce titre des responsabilités propres, en lien notamment avec le Conservatoire du littoral, faisant de la relation de l’établissement avec son territoire un volet spécifique du projet stratégique du port. À ce titre, elle s’inscrit également dans l’objectif de gestion durable du littoral et de ses ressources.
Enfin, je souhaiterais insister sur les étapes qui ont conduit à l’élaboration du projet de loi. Vous le savez, nous avons mené en étroite collaboration avec Marie-Luce Penchard, ministre chargée de l’outre-mer, une concertation avec chaque catégorie d’acteurs de la place portuaire ultramarine concernée. Je pense notamment aux collectivités territoriales, aux chambres de commerce et d’industrie, aux professionnels de la place portuaire ainsi qu’aux représentants du personnel.
Le présent projet de loi est le fruit de cette concertation approfondie. Il représente, en ce sens, un compromis équilibré entre la nécessaire modernisation des ports ultramarins et la prise en compte des situations locales. Le Gouvernement est très attaché au respect des équilibres qui ont pu être trouvés dans le cadre de cette concertation et qui visent à apporter les meilleures garanties possibles à la mise en œuvre de ces nouveaux établissements publics portuaires.
Au-delà de ces dispositions, je tiens à rappeler que l’État continuera à soutenir une politique d’investissement durable et significative en outre-mer afin de permettre à ses ports de moderniser leurs infrastructures et de s’adapter à l’évolution du commerce maritime.
Par ailleurs, le projet de loi habilite le Gouvernement à prendre, par voie d’ordonnance, les mesures nécessaires à la mise en œuvre de six textes européens dans le domaine des transports. Les ordonnances pour lesquelles l’habilitation est sollicitée concernent quasiment tous les modes de transport. Elles ont pour dénominateur commun de contribuer à l’amélioration de la sécurité et de faciliter les formalités administratives ou l’exercice des activités des opérateurs économiques concernés.
Ainsi, les ordonnances visent notamment à parfaire la transposition de la directive de 2009 dite « paquet routier » concernant les conditions d’accès à la profession de transporteur.
Elles visent également à étendre, conformément à la position défendue par mon prédécesseur, les dispositions relatives au temps de travail au profit des conducteurs routiers indépendants.
Elles ont aussi pour objectif de permettre l’adoption du cadre technique nécessaire à la sécurité aérienne et à la conduite des enquêtes de sécurité à la suite d’accidents aériens ; au déploiement de systèmes dits « de transport intelligent » destinés à permettre aux différents utilisateurs d’être mieux informés et de faire un usage plus sûr, plus coordonné et plus intelligent des réseaux de transport ; et enfin à la mise en place, pour les navires, de procédures dématérialisées de déclaration d’entrée et de sortie des ports.
Je connais les réticences du Parlement à accepter les demandes d’habilitation du Gouvernement à prendre certaines dispositions urgentes par voie d’ordonnance. Mais il importe que la France respecte ses engagements vis-à-vis de ses partenaires européens et mette rapidement en œuvre les dispositions communautaires concernées, sous peine de condamnations ou de mises en demeure par les institutions européennes.
À cet égard, je tiens à saluer l’attitude responsable de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, ainsi que celle de son rapporteur, que je remercie pour la qualité de nos échanges. Ils ont en effet suggéré de réduire les délais d’habilitation initialement proposés et de reprendre une des ordonnances, dont le texte était déjà finalisé, dans le corps de la loi. Je me range à leurs arguments, qui prennent en compte les enjeux de transposition tout en garantissant au mieux les droits du Parlement.
Mesdames et messieurs les députés, sans préjuger des améliorations que votre assemblée pourra apporter au projet de loi, je souhaite avant tout que nos débats s’attachent à dégager la meilleure organisation portuaire possible en outre-mer.
Vous l’avez compris, cette réforme est véritablement une étape cruciale dans le développement de la compétitivité de nos ports ultramarins, que nous sommes très nombreux ici à appeler de nos vœux. Elle constitue non seulement une composante essentielle de la politique maritime voulue par le Président de la République en 2009, mais aussi l’assise d’une ambition renouvelée pour notre économie maritime ultramarine.
La France ne serait pas une grande puissance maritime sans ses outre-mers et nous devons, plus que jamais, nous donner les moyens d’une politique forte pour le développement de ces territoires. C’est ce que nous vous proposons de faire en adoptant ce texte.
M. le président. La parole est à M. Daniel Fidelin, rapporteur de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire.
M. Daniel Fidelin, rapporteur de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le projet de loi relatif aux ports d’outre-mer qui vous est aujourd’hui proposé a été examiné par la commission du développement durable le 7 décembre dernier.
Avec cette réforme, nous allons aligner le statut des ports d’outre-mer sur le droit commun métropolitain. Ce projet de loi propose de transformer en « grands ports maritimes » quatre ports relevant de l’État en Guyane, en Guadeloupe, à la Martinique et à La Réunion.
Le statut de « grand port maritime » a été institué lors de la grande réforme portuaire du 4 juillet 2008. Celle-ci a été saluée par nombre d’acteurs des ports métropolitains comme le début d’un renouveau pour nos ports, confrontés à une rude concurrence européenne. D’une certaine manière, je dirais qu’enfin, la France a pris toute la mesure de l’intérêt stratégique des ports pour notre économie.
La nouvelle gouvernance des ports apparaît moderne, à travers la création d’un directoire, d’un conseil de surveillance et d’un conseil de développement. Elle permet une meilleure prise de décision et affermit la coopération entre tous les acteurs concernés. Le dialogue social est renforcé afin d’éviter les blocages et d’accroître la fiabilité des ports français. Les instances de gouvernance des grands ports maritimes métropolitains ont rapidement adopté des projets stratégiques d’envergure pour la période 2009-2013.
Étant moi-même membre du conseil de surveillance du grand port maritime du Havre, je peux attester de la réussite de cette évolution : depuis la réforme, les grands ports maritimes ont enregistré des gains de productivité de l’ordre de 20 %.
Alors que s’achève en France l’année des outre-mers, le Gouvernement a décidé de procéder à l’adaptation de la réforme de 2008 aux ports des départements d’outre-mer relevant de l’État.
L’extension de cette réforme aux ports ultramarins a nécessité du temps, afin de bien prendre en compte les spécificités propres à ces territoires : éloignement des marchés d’approvisionnement, insularité, exiguïté et étroitesse des marchés.
Qui plus est, la crise sociale qui a frappé l’ensemble de l’outre-mer au cours des premiers mois de l’année 2009 a dégagé d’autres priorités, auxquelles le Gouvernement a répondu par la LODEOM – la loi pour le développement économique des outre-mer – et le CIOM – le conseil interministériel de l’outre-mer.
Les ports d’outre-mer sont des poumons économiques stratégiques dont le développement est essentiel pour les territoires. Moderniser la gouvernance du secteur portuaire ultramarin, c’est créer des emplois, contribuer à l’aménagement du territoire et susciter la croissance économique.
Dans l’outre-mer, les ports constituent la principale, voire la seule porte d’entrée des produits alimentaires, des ressources énergétiques et des biens manufacturés. Ils ont, bien plus que dans l’Hexagone, un rôle vital pour l’économie locale.
Ainsi, le trafic de marchandises des ports ultramarins est comparable à celui des grands ports maritimes métropolitains. Avec 1,9 million de tonnes de trafic conteneur en 2009, Port Réunion se situe à la troisième place des ports français, derrière Le Havre et Marseille. Fort-de-France et le port autonome de la Guadeloupe se situent aux cinquième et sixième places de ce classement en 2010.
Alors que la crise sociale de 2009 a été sévère pour l’économie des territoires ultramarins, l’activité portuaire est repartie à la hausse en 2010, le transport de marchandises étant en augmentation de 9 % par rapport à 2009. De manière plus détaillée, les exportations, en croissance de 9 %, représentent 2,4 millions de tonnes, tandis que les importations se sont accrues de 6 %, atteignant un niveau de 8 millions de tonnes.
Le trafic de passagers est principalement le fait des croisiéristes. Les ports des Antilles sont les principaux concernés, dans la mesure où la Martinique et la Guadeloupe bénéficient de l’attrait de l’archipel des Caraïbes, premier bassin de croisière au niveau mondial.
L’activité de croisière a toutefois connu une chute de 6 % en Guadeloupe en 2010. Ceci s’explique notamment par les conséquences de la crise sociale de 2009, dont la forte médiatisation a conduit nombre de touristes à annuler leur voyage.
À la Martinique, le port de Fort-de-France a, quant à lui, connu une hausse de 23 % du nombre de passagers de navires de croisière en 2010. Le trafic de passagers demeure néanmoins largement en retrait par rapport aux autres îles des Caraïbes. Au cours des auditions, j’ai souvent vu poindre le regret de voir les ports de Sainte-Lucie ou de la Barbade accueillir sans cesse des dizaines de navires de croisières, alors que seuls cinq navires ont fait escale en Guadeloupe en 2009…
Si la plupart des touristes sont des métropolitains se rendant dans les départements d’outre-mer par avion, l’augmentation du nombre de croisières faisant escale dans les ports ultramarins est essentielle pour soutenir l’essor du tourisme sur ces territoires.
En somme, bien que situés à la croisée des routes maritimes, les ports ultramarins souffrent fortement de la concurrence de leurs voisins, notamment aux Antilles. Cette réforme portuaire leur permettra sans nul doute de mieux s’intégrer dans leur environnement régional et de valoriser pleinement leur potentiel de développement. À ce titre, les travaux d’élargissement du canal de Panama représentent une chance pour les ports de Martinique, de Guadeloupe et de Guyane.
Compte tenu des délais qui nous sont imposés, je n’ai pas eu le temps de me rendre sur le terrain et je le regrette. J’en aurai peut-être l’occasion dans le cadre du contrôle de l’application de la loi. Néanmoins, j’ai tenu à m’entretenir avec tous les acteurs locaux concernés, à l’Assemblée ou par téléphone.
De ces échanges ressort un point particulièrement encourageant : le projet est très attendu et très bien perçu par les différents acteurs : directeurs de ports, chambres de commerce, collectivités territoriales, industriels, représentants syndicaux, tous saluent la transformation des ports ultramarins en grands ports maritimes. Un seul mot d’ordre : tout faire pour que la réforme puisse être mise en œuvre le plus vite possible.
J’ai aussi souhaité rencontrer nos collègues ultramarins et je les remercie d’avoir répondu à mon invitation. Certains auraient souhaité un accroissement du nombre de représentants des collectivités au sein du conseil de surveillance. Si je peux comprendre leur démarche, je veux vous rappeler que nous ne discutons pas aujourd’hui d’un texte de décentralisation. Les grands ports maritimes seront des établissements publics de l’État, et celui-ci doit conserver ses prérogatives.
De plus, il me semble que l’échelon local est bien pris en compte : si, pour la Réunion et la Martinique qui comptent un port unique, le nombre de représentants des collectivités est de quatre, comme en métropole, il est porté à cinq en Guadeloupe et en Guyane afin de tenir compte de l’éclatement des sites portuaires. Je rappelle que les représentants de l’État sont passés de cinq en métropole à quatre en outre-mer.
Je tiens aussi à rappeler que j’ai voulu faire un pas dans le sens des collectivités : j’ai déposé un amendement prévoyant une consultation des collectivités territoriales sur la nomination des personnalités qualifiées au sein du conseil de surveillance. Cette modification a été adoptée en commission la semaine dernière.
En ce qui concerne les chambres de commerce et d’industrie, elles se verront proposer des compensations financières pour ne pas déséquilibrer leur activité.
Enfin, il me semble très avantageux d’instituer un conseil de coordination interportuaire entre la Martinique, la Guadeloupe et la Guyane. Je connais bien le fonctionnement du conseil de coordination Paris-Rouen-Le Havre ; en tant que membre de cette structure, je peux attester de la réussite d’une telle pratique – nous avons d’ailleurs une réunion demain matin. Bien évidemment, cette structure ne devra pas empêcher la mise en place d’un partenariat plus abouti entre les deux ports des Antilles.
Je ne peux que saluer cette réforme qui, je tiens à nouveau à l’affirmer, est une chance pour l’économie ultramarine.
Néanmoins, tout n’est pas au mieux dans le meilleur des mondes. Ceux qui ont suivi nos débats en commission l’ont compris : je m’apprête à vous parler de ce qui était l’article 3 du projet de loi déposé sur le bureau de notre assemblée.
Cet article, sans lien aucun avec le présent projet de loi, consistait en une succession d’habilitations à légiférer par ordonnances, afin de prendre les dispositions nécessaires pour la transposition ou l’application de six textes européens. Cette méthode, qui revient à priver le Parlement d’une partie de ses prérogatives, est pour le moins discutable.
Je comprends l’urgence que représente une condamnation imminente de la Cour de justice, celle-ci ayant déjà mis la France en demeure pour l’un de ces textes. C’est pourquoi j’ai décidé de ne pas m’y opposer. Néanmoins, je maintiens qu’il est regrettable de procéder de la sorte, et je sais qu’il s’agit là d’un sentiment partagé par l’ensemble de l’hémicycle.
En commission, nous avons découpé cet article afin de réduire les délais demandés par le Gouvernement en tenant compte des différentes dates de transposition. Le Gouvernement avait, rappelons-le, demandé un délai de dix-huit mois, ce qui pouvait surprendre : en dix-huit mois, la procédure législative classique est tout à fait possible…
Le recours aux ordonnances est une mauvaise habitude, prise par les gouvernements de tous bords. Sans doute faudra-t-il un jour réagir plus fortement afin de convaincre l’exécutif d’agir de manière plus logique, et de ne pas sortir d’un tiroir de vieux dossiers poussiéreux marqués d’un tampon « Union européenne » une fois par an.
Mme Christiane Taubira. Il faudra tenir ces promesses !
M. Daniel Fidelin, rapporteur. Il vous suffirait, monsieur le ministre, de vous y prendre un peu plus tôt…
Avec la permission de la présidence, je reprendrai brièvement la parole sur l’article 3 pour expliquer ma démarche et faire part de nos négociations, que vous avez évoquées, monsieur le ministre, et dont je crois qu’elles vont dans le sens du respect des droits du Parlement.
En conclusion mes chers collègues, la réforme des ports d’outre-mer est très attendue sur le terrain et elle constitue une étape essentielle de la modernisation des ports de ces territoires. Elle est assortie d’une batterie d’habilitations que nous regrettons.
Dans les deux cas, je vous demanderai d’apporter votre vote en faveur de son adoption. La date d’application de cette réforme devrait se situer entre le 1er juillet 2012 et le 1er janvier 2013. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP.)