(RÉSOLUTION TENDANT À MODIFIER
LE RÈGLEMENT DU SÉNAT)
Le Conseil constitutionnel a été saisi le 3 juin 2009 par le président du Sénat, conformément aux
dispositions du premier alinéa de l'article 61 de la Constitution, d'une résolution en date du 2 juin 2009
tendant à modifier le règlement du Sénat pour mettre en oeuvre la révision constitutionnelle, conforter le
pluralisme sénatorial et rénover les méthodes de travail du Sénat.
Le Conseil constitutionnel,
Vu la Constitution, dans sa rédaction résultant de la loi constitutionnelle no 2008-724 du 23 juillet 2008 de
modernisation des institutions de la Ve République ;
Vu l'ordonnance no 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil
constitutionnel ;
Vu la loi organique no 2001-692 du 1er août 2001 modifiée relative aux lois de finances ;
Vu la loi organique no 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la
Constitution, ensemble la décision du Conseil constitutionnel no 2009-579 DC du 9 avril 2009 ;
Vu le code de la sécurité sociale, notamment ses articles LO 111-3 à LO 111-10-2 ;
Vu le code pénal, notamment ses articles 226-13, 226-14 et 413-9 à 413-12 ;
Vu l'ordonnance no 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées
parlementaires, dans sa rédaction résultant notamment de la loi no 2009-689 du 15 juin 2009 ;
Le rapporteur ayant été entendu ;
1. Considérant que les modifications apportées au règlement du Sénat par la résolution soumise à l'examen
du Conseil constitutionnel ont pour objet de « mettre en oeuvre la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008,
conforter le pluralisme sénatorial et rénover les méthodes de travail » de cette assemblée ;
Sur les normes de référence :
2. Considérant qu'en raison des exigences propres à la hiérarchie des normes juridiques dans l'ordre interne,
la conformité à la Constitution des règlements des assemblées parlementaires doit s'apprécier au regard tant de
la Constitution elle-même que des lois organiques prévues par celle-ci ainsi que des mesures législatives prises
pour son application ; qu'entrent notamment dans cette dernière catégorie l'ordonnance du 17 novembre 1958
relative au fonctionnement des assemblées parlementaires ainsi que les modifications qui lui ont été apportées ;
que ces textes législatifs ne s'imposent à une assemblée parlementaire, lorsqu'elle modifie ou complète son
règlement, qu'autant qu'ils sont conformes à la Constitution ;
3. Considérant qu'aux termes de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 :
« La loi est l'expression de la volonté générale... » ; qu'aux termes du premier alinéa de l'article 3 de la
Constitution : « La souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants... » ; que ces
dispositions imposent le respect des exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire ;
Sur l'article 2 de la résolution :
4. Considérant que l'article 2 insère dans le règlement les articles 5 bis et 6 bis ; qu'il prévoit, notamment,
que chaque groupe a droit à la création d'une commission d'enquête par année parlementaire ; que, selon les
alinéas 2 et 3 de l'article 6 bis, cette création doit respecter les dispositions de l'article 11 du règlement, sous
réserve que la demande soit formulée au plus tard une semaine avant la réunion de la Conférence des
présidents qui doit prendre acte de cette demande ; que l'article 11 du règlement soumet l'adoption de toute
proposition de résolution tendant à créer une commission d'enquête à la conformité de cette proposition avec
les dispositions de l'article 6 de l'ordonnance du 17 novembre 1958 susvisée ;
5. Considérant que, conformément au principe de la séparation des pouvoirs, l'article 6 de l'ordonnance du
17 novembre 1958 susvisée, d'une part, interdit que soient créées des commissions d'enquête sur des faits
ayant donné lieu à des poursuites judiciaires et aussi longtemps que ces poursuites sont en cours et, d'autre
part, impose que toute commission d'enquête prenne fin dès l'ouverture d'une information judiciaire relative
aux faits sur lesquels elle est chargée d'enquêter ; qu'en outre, il prévoit que les commissions d'enquête ont un
caractère temporaire et que leur mission prend fin, au plus tard, à l'expiration d'un délai de six mois à compter
de la date de l'adoption de la résolution qui les a créées ;
6. Considérant que l'article 2 de la résolution soumise à l'examen du Conseil constitutionnel n'a pas pour
effet de restreindre la portée des dispositions de l'article 6 de l'ordonnance du 17 novembre 1958 susvisée qui
conditionnent la recevabilité des demandes de création de commissions d'enquête ; que, dans ces conditions, il
n'est pas contraire à la Constitution ;
Sur l'article 10 de la résolution :
7. Considérant que le I de l'article 10 donne une nouvelle rédaction de la dernière phrase du premier alinéa
de l'article 18 du règlement ; qu'aux termes de cette phrase : « Les membres du Gouvernement peuvent assister
aux votes destinés à arrêter le texte des projets et propositions de loi sur lequel portera la discussion en
séance » ;
8. Considérant qu'en vertu de l'article 42 de la Constitution, « la discussion des projets et des propositions
de loi porte, en séance, sur le texte adopté par la commission » ; qu'en application de l'article 44, le droit
d'amendement du Gouvernement s'exerce tant en séance qu'en commission ;
9. Considérant, en outre, qu'aux termes du premier alinéa de l'article 31 de la Constitution : « Les membres
du Gouvernement ont accès aux deux assemblées. Ils sont entendus quand ils le demandent » ; que, selon ses
articles 40 et 41, le Gouvernement peut s'opposer, dès l'examen en commission, à la recevabilité des
propositions et amendements lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources
publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique et lorsque ces propositions ou ces
amendements ne sont pas du domaine de la loi ou sont contraires à une délégation accordée en vertu de
l'article 38 ;
10. Considérant que, comme l'énonce la décision du 9 avril 2009 susvisée, ces dispositions
constitutionnelles impliquent que le Gouvernement puisse participer, quand il le souhaite, aux travaux des
commissions consacrés à l'examen des projets et propositions de loi ainsi que des amendements dont ceux-ci
font l'objet et assister à l'ensemble des votes destinés à arrêter le texte sur lequel portera la discussion en
séance que, sous cette réserve, les dispositions de l'article 10 de la résolution ne sont pas contraires à la
Constitution ;
Sur l'article 11 de la résolution :
11. Considérant que l'article 11 insère dans le règlement un article 19 bis ; qu'il définit la procédure
applicable à l'avis que les commissions permanentes doivent donner préalablement à une nomination par le
président de la République ou par le président du Sénat ; qu'il a pour effet de laisser à la commission
compétente le pouvoir de décider de l'audition, de manière publique ou non, de la personnalité dont la
nomination est proposée ;
12. Considérant, en premier lieu, que cette disposition ne fait pas obstacle à la possibilité pour le législateur
de prévoir une audition et d'en fixer le régime de publicité ;
13. Considérant, en second lieu, qu'en application de l'article 5 bis de l'ordonnance du 17 novembre 1958
susvisée, une commission permanente « peut convoquer toute personne dont elle estime l'audition nécessaire,
réserve faite, d'une part, des sujets de caractère secret et concernant la défense nationale, les affaires
étrangères, la sécurité intérieure ou extérieure de l'Etat, d'autre part, du respect du principe de la séparation de
l'autorité judiciaire et des autres pouvoirs » ; que la législation assurant la préservation du secret professionnel
et du secret de la défense nationale interdit à toute personne qui en est dépositaire de révéler de tels secrets,
même à l'occasion de son audition par une commission permanente ;
14. Considérant que, dans ces conditions, les dispositions de l'article 11 de la résolution ne sont pas
contraires à la Constitution ;
Sur l'article 14 de la résolution :
15. Considérant que l'article 14 insère dans le règlement un article 24 bis ; que, selon cet article, lorsque le
Gouvernement décide d'engager la procédure accélérée prévue au deuxième alinéa de l'article 45 de la
Constitution, il en informe le président du Sénat, « en principe, lors du dépôt du projet de loi » ; que ces
dispositions permettent au Gouvernement, postérieurement à ce dépôt, de faire part à tout moment de sa
décision d'engager une telle procédure, dès lors que les deux Conférences des présidents sont en mesure, avant
le début de l'examen du texte en première lecture, d'exercer la prérogative que leur reconnaît l'article 45 de la
Constitution ; que, par suite, l'article 14 de la résolution n'est pas contraire à la Constitution ;
Sur l'article 15 de la résolution :
16. Considérant que l'article 15 est relatif à l'examen des projets et propositions de loi ; que son I insère
dans le règlement un chapitre IV bis relatif à l'examen des projets et propositions de loi ; que ce chapitre
comporte les articles 28 bis à 28 quater ;
17. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article 28 bis : « La Conférence des présidents peut
décider de l'organisation d'un débat d'orientation en séance publique sur un projet ou une proposition de loi » ;
18. Considérant qu'en vertu de l'article 43 de la Constitution, les projets et propositions de loi sont envoyés
pour examen à l'une des commissions permanentes ou, à défaut, à une commission spécialement désignée à cet
effet ; qu'aux termes du premier alinéa de l'article 42 : « La discussion des projets et des propositions de loi
porte, en séance, sur le texte adopté par la commission saisie en application de l'article 43 ou, à défaut, sur le
texte dont l'assemblée a été saisie » ; que ces dispositions excluent que soit organisé sur le projet de texte
déposé ou transmis un débat d'orientation en séance publique avant son examen par la commission à laquelle
ce texte a été renvoyé ; que, dès lors, l'article 28 bis, dans sa rédaction résultant de la résolution soumise à
l'examen du Conseil constitutionnel, doit être déclaré contraire à la Constitution ;
19. Considérant, en second lieu, que l'article 28 ter précise les conditions dans lesquelles la commission
saisie au fond examine les amendements et établit son rapport ; que son premier alinéa prévoit, en particulier,
que les amendements sont, d'une part, déposés puis mis en distribution auprès des membres de la commission
et, d'autre part, soumis à un examen de recevabilité par son président au regard de l'article 40 de la
Constitution ou de l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale ;
20. Considérant qu'aux termes de l'article 40 de la Constitution : « Les propositions et amendements
formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence
soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique » ; qu'il
résulte de ces dispositions et du premier alinéa de l'article 42 de la Constitution précité que chaque assemblée
doit avoir mis en oeuvre un contrôle de recevabilité effectif et systématique au moment du dépôt des
amendements y compris auprès de la commission saisie au fond ; qu'ainsi, les dispositions qui permettent à la
commission saisie au fond de se réunir « pour examiner les amendements du rapporteur ainsi que les
amendements déposés au plus tard l'avant-veille de cette réunion » après avoir permis leur dépôt et leur mise
en distribution, sans exiger un examen préalable de recevabilité, sont contraires à la Constitution ; qu'il en est
de même de la fin du premier alinéa de l'article 28 ter qui en est inséparable ;
21. Considérant que le surplus du I et les II à IV de l'article 15 ne sont pas contraires à la Constitution ;
Sur l'article 17 de la résolution :
22. Considérant que l'article 17 donne une nouvelle rédaction de l'article 29 bis du règlement ; qu'il prévoit,
en particulier, que l'ordre du jour est fixé par le Sénat « sur la base des conclusions de la Conférence des
présidents » ; que la conférence détermine, au début de chaque session ordinaire, les semaines de séance, les
répartit entre le Sénat et le Gouvernement avec l'accord de celui-ci et « prend acte » des demandes
d'inscription par priorité présentées par le Gouvernement ; que ces dispositions permettent à celui-ci de décider
de la modification de son choix initial en ce qui concerne tant les semaines qui lui sont réservées que l'ordre
des textes et des débats dont il demande par priorité l'inscription à l'ordre du jour ; que, dans ces conditions,
l'article 17 de la résolution n'est pas contraire à la Constitution ;
Sur l'article 22 de la résolution :
23. Considérant que le I de l'article 22 donne une nouvelle rédaction de l'article 45 du règlement ; que le II
modifie son article 48 ; que le III abroge, en conséquence, les alinéas 10, 11 et 11 bis de son article 42 ;
24. Considérant, en premier lieu, que les dispositions de l'article 45 du règlement organisent l'examen de
recevabilité des amendements au regard des articles 40, 41 et 45 de la Constitution ainsi que des dispositions
de la loi organique du 1er août 2001 susvisée et de l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale ; qu'elles
prévoient, en particulier, que tout sénateur ou le Gouvernement peut soulever en séance une exception
d'irrecevabilité fondée sur l'article 40 de la Constitution ; qu'elles précisent que l'irrecevabilité tirée du premier
alinéa de l'article 41 de la Constitution peut être opposée par le Gouvernement ou par le président du Sénat à
une proposition ou à un amendement avant le commencement de sa discussion en séance publique ;
25. Considérant, d'une part, que le respect de l'article 40 de la Constitution exige qu'il soit procédé à un
examen systématique de la recevabilité, au regard de cet article, des propositions et amendements formulés par
les sénateurs et cela antérieurement à l'annonce de leur dépôt et par suite avant qu'ils ne puissent être publiés,
distribués et mis en discussion, afin que seul soit accepté le dépôt des propositions et amendements qui, à
l'issue de cet examen, n'auront pas été déclarés irrecevables ; qu'il impose également que l'irrecevabilité
financière puisse être soulevée à tout moment non seulement à l'encontre des amendements, mais également à
l'encontre des modifications apportées par les commissions aux textes dont elles ont été saisies ;
26. Considérant, d'autre part, qu'aux termes du premier alinéa de l'article 41 de la Constitution : « S'il
apparaît au cours de la procédure législative qu'une proposition ou un amendement n'est pas du domaine de la
loi ou est contraire à une délégation accordée en vertu de l'article 38, le Gouvernement ou le président de
l'assemblée saisie peut opposer l'irrecevabilité » ; qu'il en résulte que cette irrecevabilité doit pouvoir être
soulevée à l'encontre des modifications apportées par les commissions aux textes dont elles ont été saisies ;
27. Considérant, en second lieu, qu'en vertu de l'article 48 du règlement modifié, les amendements sont
recevables s'ils s'appliquent effectivement au texte qu'ils visent ou, en première lecture, s'ils présentent,
« s'agissant de dispositions additionnelles », un lien, même indirect, avec le texte en discussion ; qu'aux termes
du premier alinéa de l'article 45 de la Constitution : « Sans préjudice de l'application des articles 40 et 1, tout
amendement est recevable en première lecture dès lors qu'il présente un lien, même indirect, avec le texte
déposé ou transmis » ; que cette condition de recevabilité s'applique tant aux dispositions additionnelles qu'aux
dispositions modificatives ; que, dès lors, les mots « s'agissant de dispositions additionnelles » figurant au
troisième alinéa de l'article 48 du règlement dans sa rédaction issue du II de l'article 22 de la résolution
doivent être déclarés contraires à la Constitution ;
28. Considérant que les autres dispositions de l'article 22 de la résolution, sous les réserves énoncées aux
considérants 25 et 26, ne sont pas contraires à la Constitution ;
Sur l'article 31 de la résolution :
29. Considérant que l'article 31 donne une nouvelle rédaction de l'article 73 du règlement et y insère un
article 73-1 ; qu'aux termes du premier alinéa de celui-ci : « L'information du Sénat prévue par l'article 35,
deuxième alinéa, de la Constitution prend la forme d'une communication du Gouvernement portée à la
connaissance des sénateurs. Cette information peut donner lieu à un débat sans vote » ;
30. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article 24 de la Constitution : « Le Parlement...
contrôle l'action du Gouvernement » ; qu'en prévoyant, aux termes du deuxième alinéa de l'article 35 de la
Constitution, que « le Gouvernement informe le Parlement de sa décision de faire intervenir les forces armées à
l'étranger, au plus tard trois jours après le début de l'intervention », le constituant a entendu permettre qu'à tout
le moins l'ensemble des groupes du Sénat soient informés de ces interventions ; que, dans ces conditions, les
dispositions de l'article 31 de la résolution ne sont pas contraires à la Constitution ;
Sur l'article 32 de la résolution :
31. Considérant que l'article 32 donne une nouvelle rédaction du chapitre XI bis du règlement relatif aux
affaires européennes ; que ce chapitre comporte les articles 73 bis à 73 septies ; qu'en particulier,
l'article 73 quinquies définit les modalités d'examen des propositions de résolution relative aux projets ou
propositions d'acte transmis au Sénat sur le fondement de l'article 88-4 de la Constitution et dénommée
« résolution européenne » ; que la proposition de résolution déposée par un sénateur sur un projet ou une
proposition d'acte dont ne s'est pas saisie la commission permanente compétente est renvoyée pour un examen
préalable à la commission chargée des affaires européennes ; que le texte adopté par cette dernière est transmis
pour examen à la commission permanente compétente ; que, dans cette hypothèse, si dans un délai d'un mois
suivant la transmission de ce texte, la commission saisie au fond n'a pas déposé son rapport, le texte de la
résolution adopté par la commission des affaires européennes est considéré comme adopté par la commission
saisie au fond ; que ce texte peut faire l'objet d'une demande d'inscription à l'ordre du jour du Sénat dans le
délai de trois jours francs suivant la date de la publication du rapport de la commission ou l'expiration du délai
au terme duquel le texte est considéré comme adopté ;
32. Considérant qu'en vertu du deuxième alinéa de l'article 48 de la Constitution, le Gouvernement dispose,
deux semaines de séance sur quatre, d'une priorité pour faire inscrire les textes de son choix à l'ordre du jour ;
qu'aux termes de son cinquième alinéa « un jour de séance par mois est réservé à un ordre du jour arrêté par
chaque assemblée à l'initiative des groupes d'opposition de l'assemblée intéressée ainsi qu'à celle des groupes
minoritaires » ; qu'il suit de là que le Gouvernement ainsi que les groupes d'opposition et les groupes
minoritaires dans le cadre du jour de séance mensuel qui leur est réservé ont le droit de demander que le Sénat
se prononce sur cette proposition avant l'expiration du délai d'un mois prévu par le quatrième alinéa de
l'article 73 quinquies ;
33. Considérant que, dans ces conditions, les dispositions de l'article 32 de la résolution ne sont pas
contraires à la Constitution ;
Sur l'article 33 de la résolution :
34. Considérant que l'article 33 insère dans le règlement un chapitre XI ter relatif aux « débats d'initiative
sénatoriale » et comportant un article 73 octies ; que ces débats peuvent être inscrits à l'ordre du jour « à la
demande d'un groupe politique, d'une commission, de la commission chargée des affaires européennes ou
d'une délégation » ;
35. Considérant que les conditions dans lesquelles le Sénat se prononce sur l'action du Gouvernement sont
définies par le dernier alinéa de l'article 49 de la Constitution ; qu'il s'ensuit que les débats d'initiative
sénatoriale ne sauraient, que le Gouvernement soit présent ou non, faire l'objet d'aucun vote ; que, sous cette
réserve, l'article 33 de la résolution n'est pas contraire à la Constitution ;
36. Considérant que les autres dispositions de la résolution ne sont pas contraires à la Constitution,
Décide :
Art. 1er. - Sont déclarées contraires à la Constitution les dispositions suivantes de la résolution adoptée par
le Sénat le 2 juin 2009 :
le quatrième alinéa du I de l'article 15 ;
dans le cinquième alinéa du I de l'article 15, les mots : « pour examiner les amendements du rapporteur
ainsi que les amendements déposés au plus tard l'avant-veille de cette réunion. Ces amendements sont mis
en distribution auprès des membres de la commission et transmis, le cas échéant, à la commission des
finances ou à la commission des affaires sociales qui rendent un avis écrit. Le président de la commission
se prononce sur leur recevabilité au regard de l'article 40 de la Constitution ou de l'article LO 111-3 du
code de la sécurité sociale. La commission est compétente pour statuer sur les autres irrecevabilités, à
l'exception de celle prévue à l'article 41 de la Constitution » ;
dans le deuxième alinéa du II de l'article 22, les mots : « , s'agissant de dispositions additionnelles, ».
Art. 2. - Sous les réserves énoncées aux considérants 10, 25, 26 et 35, les autres dispositions de la même
résolution sont conformes à la Constitution.
Art. 3. - La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 25 juin 2009, où siégeaient : M. Jean-Louis Debré,
président, MM. Guy Canivet, Renaud Denoix de Saint Marc, Olivier Dutheillet de Lamothe, Valéry Giscard
d'Estaing, Jean-Louis Pezant, Mme Dominique Schnapper et M. Pierre Steinmetz.
Le président,
JEAN-LOUIS DEBRÉ