Le Conseil constitutionnel a été saisi le 23 avril 2010 par le Conseil d'Etat (décision no 323830 du
23 avril 2010), dans les conditions prévues à l'article 61-1 de la Constitution, d'une question prioritaire de
constitutionnalité posée par M. Alain C. et relative à la conformité aux droits et libertés que la Constitution
garantit du paragraphe IV de l'article 137 de la loi no 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative
pour 2008.
Il a également été saisi le 2 juin 2010 par le Conseil d'Etat (décision no 326444 du 2 juin 2010), dans les
mêmes conditions, d'une question prioritaire de constitutionnalité posée par l'Association des pensionnés civils
et militaires en Nouvelle-Calédonie et relative à la conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit
du paragraphe III de l'article 137 de la même loi,
Le Conseil constitutionnel,
Vu la Constitution ;
Vu l'ordonnance no 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil
constitutionnel ;
Vu la loi organique no 99-209 du 19 mars 1999 modifiée relative à la Nouvelle-Calédonie ;
Vu la loi organique no 2001-692 du 1er août 2001 modifiée relative aux lois de finances ;
Vu le code des pensions civiles et militaires de retraite ;
Vu le code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre ;
Vu la loi no 83-676 du 26 juillet 1983 portant approbation d'une convention fiscale avec le territoire de la
Nouvelle-Calédonie et dépendances, ensemble la décision du Conseil constitutionnel no 83-160 DC du
19 juillet 1983 ;
Vu la loi no 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008 ;
Vu le règlement du 4 février 2010 sur la procédure suivie devant le Conseil constitutionnel pour les
questions prioritaires de constitutionnalité ;
Vu les observations produites par le président de l'Assemblée nationale, enregistrées le 12 mai 2010 ;
Vu les observations produites par le Premier ministre, enregistrées le 17 mai 2010 ;
Vu les observations en réplique produites par M. C., enregistrées le 19 mai 2010 ;
Vu les observations produites par l'association requérante, enregistrées le 16 juin 2010 ;
Vu les observations produites par le Premier ministre, enregistrées le 17 juin 2010 ;
Vu les nouvelles observations produites par M. C., enregistrées le 24 juin 2010 ;
Vu les nouvelles observations produites par l'association requérante, enregistrées les 24 et 28 juin 2010 ;
Vu les pièces produites et jointes aux dossiers ;
L'affaire ayant été appelée à l'audience publique du 12 juillet 2010 ;
Le rapporteur ayant été entendu,
1. Considérant qu'il y a lieu de joindre ces questions prioritaires de constitutionnalité pour statuer par une
seule décision ;
2. Considérant que l'article 137 de la loi du 30 décembre 2008 susvisée modifie le dispositif d'indemnité
temporaire de retraite dont bénéficient les retraités titulaires d'une pension civile ou militaire de l'Etat résidant
à La Réunion, à Mayotte, à Saint-Pierre-et-Miquelon, dans les îles Wallis et Futuna, en Polynésie française ou
en Nouvelle-Calédonie ;
3. Considérant qu'aux termes du paragraphe III de l'article 137 : « Le montant des indemnités temporaires
octroyées à compter du 1er janvier 2009 est égal au montant fixé à la date de première mise en paiement de
l'indemnité et ne peut excéder un montant annuel défini par décret selon la collectivité de résidence. Ce
plafond décroît dans des conditions prévues par décret. Il devient nul à compter du 1er janvier 2028.
« Lorsque l'indemnité temporaire est attribuée en cours d'année, les plafonds fixés par le décret prévu à
l'alinéa précédent sont calculés au prorata de la durée effective de l'attribution de l'indemnité temporaire sur
l'année considérée.
« Les indemnités temporaires accordées aux pensionnés au titre du a du 1° du II ouvrent droit à réversion au
bénéfice du conjoint survivant sous réserve du respect, par ce dernier, de la condition d'effectivité de résidence
fixée au I.
« Les indemnités temporaires accordées aux pensionnés au titre du b du 1° du II ouvrent droit à réversion au
bénéfice du conjoint survivant sous réserve du respect, par ce dernier, de la condition d'effectivité de résidence
sur le territoire de la collectivité au titre de laquelle l'indemnité temporaire a été octroyée » ;
4. Considérant que le paragraphe IV du même article 137 dispose : « Le montant des indemnités temporaires
octroyées avant le 1er janvier 2009 est plafonné à la valeur en paiement au 31 décembre 2008 et ne peut
excéder un montant annuel défini par décret selon la collectivité de résidence. La part des indemnités
temporaires dépassant le plafond est écrêtée progressivement, chaque année, pour atteindre le montant annuel
relatif à l'année 2018.
« Les indemnités temporaires accordées aux pensionnés au titre du présent IV ouvrent droit à réversion au
bénéfice du conjoint survivant sous réserve du respect, par ce dernier, de la condition d'effectivité de résidence
fixée au I » ;
5. Considérant que, selon les requérants, ces dispositions auraient été adoptées selon une procédure
irrégulière, méconnaîtraient l'objectif d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi, ne seraient pas compatibles
avec les engagements internationaux de la France, ne respecteraient pas la convention fiscale entre l'Etat et la
Nouvelle-Calédonie et porteraient atteinte à la garantie des droits et au principe d'égalité ;
Sur la procédure d'adoption des dispositions contestées :
6. Considérant que les requérants soutiennent que les dispositions contestées n'avaient pas leur place dans
une loi de finances dont le champ est défini par la loi organique du 1er août 2001 susvisée ; qu'ils estiment que
l'amendement dont elles sont issues aurait dû être déclaré irrecevable par le Gouvernement ; qu'ils font valoir,
en outre, qu'elles n'ont pas été soumises, avant leur adoption, à l'avis du Conseil d'Etat ni à celui des
assemblées des collectivités relevant des articles 74 et 77 de la Constitution ;
7. Considérant que le grief tiré de la méconnaissance de la procédure d'adoption d'une loi ne peut être
invoqué à l'appui d'une question prioritaire de constitutionnalité sur le fondement de l'article 61-1 de la
Constitution ;
Sur l'objectif d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi :
8. Considérant que les requérants font valoir que les dispositions contestées n'ont pas été codifiées dans le
code des pensions civiles et militaires de retraite ; qu'ils soutiennent qu'elles sont inintelligibles en tant qu'elles
portent sur la revalorisation de l'indemnité temporaire de retraite ;
9. Considérant que, si l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi, qui
découle des articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, impose au
législateur d'adopter des dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques, sa méconnaissance
ne peut, en elle-même, être invoquée à l'appui d'une question prioritaire de constitutionnalité sur le fondement
de l'article 61-1 de la Constitution ;
Sur les engagements internationaux de la France :
10. Considérant que, selon les requérants, les dispositions contestées seraient contraires aux droits et libertés
garantis par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;
11. Considérant qu'un grief tiré du défaut de compatibilité d'une disposition législative aux engagements
internationaux de la France ne saurait être regardé comme un grief d'inconstitutionnalité ; que, par suite, il
n'appartient pas au Conseil constitutionnel, saisi en application de l'article 61-1 de la Constitution, d'examiner
la compatibilité des dispositions contestées avec les engagements internationaux de la France ; que l'examen
d'un tel grief relève de la compétence des juridictions administratives et judiciaires ;
Sur la convention fiscale entre l'Etat et la Nouvelle-
Calédonie :
12. Considérant que les requérants estiment que les dispositions contestées méconnaissent l'article 17 de la
convention fiscale entre la France et la Nouvelle-Calédonie, laquelle vaudrait engagement international de la
France ;
13. Considérant que, comme l'a jugé le Conseil constitutionnel dans sa décision du 19 juillet 1983 susvisée,
cette convention procède de l'application de règles de pur droit interne ; qu'elle n'a pas valeur
constitutionnelle ; que, par suite, sa méconnaissance ne saurait être invoquée dans le cadre d'une question
prioritaire de constitutionnalité ;
Sur la garantie des droits :
14. Considérant qu'aux termes de l'article 16 de la Déclaration de 1789 : « Toute société dans laquelle la
garantie des droits n'est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n'a point de Constitution » ;
15. Considérant, d'une part, qu'il est à tout moment loisible au législateur, statuant dans le domaine de sa
compétence, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres
dispositions ; que, ce faisant, il ne saurait toutefois priver de garanties légales des exigences constitutionnelles ;
qu'en particulier, il méconnaîtrait la garantie des droits proclamés par l'article 16 de la Déclaration de 1789 s'il
portait aux situations légalement acquises une atteinte qui ne soit justifiée par un motif d'intérêt général
suffisant ;
16. Considérant, de même, que, si le législateur peut modifier rétroactivement une règle de droit ou valider
un acte administratif ou de droit privé, c'est à la condition de poursuivre un but d'intérêt général suffisant et de
respecter tant les décisions de justice ayant force de chose jugée que le principe de non-rétroactivité des peines
et des sanctions ; qu'en outre, l'acte modifié ou validé ne doit méconnaître aucune règle ni aucun principe de
valeur constitutionnelle, sauf à ce que le but d'intérêt général visé soit lui-même de valeur constitutionnelle ;
qu'enfin, la portée de la modification ou de la validation doit être strictement définie ;
17. Considérant que le plafonnement et l'écrêtement de l'indemnité temporaire de retraite institués par les
paragraphes III et IV de l'article 137 de la loi du 30 décembre 2008 n'affectent pas le montant de la pension
civile ou militaire de retraite ; qu'ils ne portent que sur un accessoire de cette pension, variable selon le lieu de
résidence du pensionné ; qu'ils ne sont entrés en vigueur qu'à compter du 1er janvier 2009 ; qu'ils ne revêtent
donc aucun caractère rétroactif et n'affectent pas une situation légalement acquise dans des conditions
contraires à la garantie des droits proclamée par l'article 16 de la Déclaration de 1789 ;
Sur le principe d'égalité :
18. Considérant que l'article 6 de la Déclaration de 1789 dispose que la loi « doit être la même pour tous,
soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse » ; que le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle
de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général,
pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet
de la loi qui l'établit ;
19. Considérant, en premier lieu, que les titulaires des pensions civiles et militaires de l'Etat, qui ont fait le
choix de venir s'installer sur le territoire des collectivités éligibles à l'indemnité temporaire de retraite, d'y
revenir ou d'y rester après leurs services outre-mer, sont dans une situation différente de celle des
fonctionnaires de l'Etat qui sont astreints à résider sur leur lieu d'affectation ; qu'en outre, le législateur a pu
estimer, sans méconnaître le principe d'égalité, que, s'il existe un intérêt général à encourager des
fonctionnaires métropolitains à venir servir outre-mer, le maintien ou la venue outre-mer de fonctionnaires
retraités ne constituait plus un tel intérêt ;
20. Considérant, en deuxième lieu, que les pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre ont
pour objet de réparer des dommages subis par des militaires, des victimes civiles de guerre ou des victimes
d'actes de terrorisme ; que, dès lors, le législateur pouvait, sans méconnaître le principe d'égalité, maintenir
pour les titulaires de ces pensions un avantage qu'il a supprimé ou restreint pour les titulaires de pensions
civiles et militaires de retraite ;
21. Considérant, en troisième lieu, qu'en vertu de l'article 21 de la loi organique du 19 mars 1999 susvisée,
prise sur le fondement de l'article 77 de la Constitution, l'Etat est compétent en matière de fonction publique
de l'Etat ; qu'en vertu de l'article 22 de la même loi organique, la Nouvelle-Calédonie est compétente en
matière de fonction publique de la Nouvelle-Calédonie ; que, par suite, le grief tiré de la rupture d'égalité entre
les fonctionnaires retraités de l'Etat résidant en Nouvelle-Calédonie et ceux de la fonction publique territoriale
de la Nouvelle-Calédonie doit être écarté ;
22. Considérant qu'il s'ensuit que les dispositions contestées ne sont pas contraires au principe d'égalité ;
23. Considérant que les paragraphes III et IV de l'article 137 de la loi du 30 décembre 2008 ne sont
contraires à aucun autre droit ou liberté que la Constitution garantit,
Décide :
Art. 1er. - Les paragraphes III et IV de l'article 137 de la loi no 2008-1443 du 30 décembre 2008 de
finances rectificative pour 2008 sont conformes à la Constitution.
Art. 2. - La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française et notifiée dans
les conditions prévues à l'article 23-11 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 susvisée.
Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 22 juillet 2010, où siégeaient : M. Jean-Louis
DEBRÉ, président, MM. Jacques BARROT, Guy CANIVET, Renaud DENOIX de SAINT MARC,
Mme Jacqueline de GUILLENCHMIDT, MM. Hubert HAENEL et Pierre STEINMETZ.
Le président,
JEAN-LOUIS DEBRÉ