Discussion générale commune
M. le président. Dans la discussion générale commune, la parole est à M. Michel Diefenbacher.
M. Michel Diefenbacher. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, chacun se souvient des débats qu’ont suscité, dans les premières années de la Ve République, les recours répétés du général de Gaulle à la procédure du référendum. Ces débats étaient à la fois juridiques et politiques.
Pour le général de Gaulle, cette pratique du référendum devait permettre à la fois de rompre définitivement avec les excès du parlementarisme et ce qu’il appelait le régime des partis, qui avaient entraîné la paralysie puis la chute de la IVe République, de donner un ancrage populaire à l’exécutif alors que le Président de la République n’était pas encore élu au suffrage universel direct, et de régler le problème algérien alors que la classe politique était infiniment plus partagée que le peuple lui-même sur la question de l’autodétermination, c’est-à-dire de l’indépendance de l’Algérie.
Cette pratique du référendum était alors violemment dénoncée par l’opposition, notamment par la gauche, qui voyait dans cet appel au peuple la menace d’un nouveau césarisme. Le pamphlet le plus violent a probablement été l’ouvrage sorti de la plume de François Mitterrand, Le Coup d’État permanent.
Si l’appel au peuple a incontestablement renforcé le pouvoir du Président de la République entre 1958 et 1962, c’est également le référendum qui a amené le général de Gaulle à quitter le pouvoir de sa propre volonté en 1969.
M. Jean Mallot. Vous n’êtes pas dans le sujet. Cela n’a rien à voir avec l’initiative populaire.
M. Michel Diefenbacher. Il apparaissait ainsi, et de la manière la plus éclatante, que le référendum est un moyen non pas de confisquer le pouvoir au bénéfice de l’exécutif mais, au contraire, de le donner au peuple, et que la maturité politique des Français en fait désormais un instrument non pas de quelque despotisme, mais, au contraire, d’une authentique démocratie.
Après avoir condamné cette pratique, François Mitterrand devait l’utiliser lui-même par deux fois : la Nouvelle-Calédonie en 1988, Maastricht en 1992. Je ne ferai aucun commentaire sur ce revirement, si ce n’est pour me féliciter que le référendum soit désormais accepté par la quasi-totalité de la classe politique comme un véhicule législatif légitime.
Si la légitimité du recours au référendum ne fait plus débat, la rénovation de sa procédure et l’élargissement à tous les citoyens de l’initiative référendaire devraient recueillir dans cette assemblée une très large majorité. Du reste, le référendum d’initiative partagée ne figurait pas dans le projet de loi constitutionnelle. Si sa disposition a été introduite dans le texte voté par le Congrès de la République le 21 juillet 2008, c’est parce que les parlementaires l’ont voulu. Ces parlementaires siégeaient sur les bancs tant de l’opposition que de la majorité. J’espère que la loi organique et la loi ordinaire sur lesquelles il nous revient de nous prononcer feront l’objet, au sein de cet hémicycle, d’un aussi large consensus.
Je voudrais, pour ma part, féliciter la commission des lois, son président, Jean-Luc Warsmann, son rapporteur, Guy Geoffroy, et tous ses membres pour la qualité de leurs travaux et pour les améliorations qui ont été apportées, souvent de manière consensuelle, au texte du Gouvernement. Sans reprendre l’ensemble des éléments présentés par le rapporteur, je souhaiterais insister sur trois points.
Le premier est la garantie juridique qui s’attache à l’intervention du Conseil constitutionnel et à la création d’une commission ad hoc chargée de surveiller les opérations de recueil des soutiens des électeurs. Le Conseil constitutionnel est en effet chargé de vérifier, avant même le recueil des soutiens, la conformité de la proposition parlementaire à la Constitution, de s’assurer de la régularité du recueil des soutiens, de surveiller les opérations de référendum, de statuer sur les réclamations, de proclamer les résultats.
Le recueil par le ministère de l’intérieur des soutiens populaires fait l’objet d’un dispositif de contrôle particulièrement précis. Ce contrôle est confié à une commission ad hoc exclusivement chargée de cette mission.
La composition de cette commission garantit son indépendance et son impartialité : les six membres qui la composent sont tous des magistrats issus des plus hautes juridictions des ordres judiciaire, administratif et financier. Ils sont élus par leurs pairs réunis en assemblée générale s’agissant du Conseil d’État et de la Cour de cassation, en chambre du conseil s’agissant de la Cour des comptes. Le régime des incompatibilités qui leur est applicable est particulièrement rigoureux. Cette commission n’est pas constituée à l’occasion de la préparation d’un référendum en particulier, c’est une commission permanente dont les membres sont élus pour six ans, renouvelable par moitié tous les trois ans, ce qui permet d’assurer la continuité des travaux. Ces magistrats choisissent librement leur président. La commission ainsi constituée bénéficie des moyens juridiques et matériels qui lui sont nécessaires.
Il serait difficile d’aller plus loin dans la précision du dispositif, qui assure de fait la plus grande sécurité juridique.
Je souhaite insister, dans un deuxième point, sur les garanties protectrices des droits des citoyens. Pour que le référendum ait lieu, l’initiative doit recueillir 4,5 millions de signatures en trois mois.
Le choix de l’internet comme unique support de cette procédure s’imposait. Ce choix suppose tout d’abord que l’accès de tous les citoyens au clavier d’un ordinateur soit assuré au mieux. Il faut également que l’option politique exprimée par les signataires soit protégée dans les mêmes conditions que toutes les données à caractère personnel.
Il faut se féliciter que la loi prévoie que chaque électeur puisse apporter son soutien à une initiative référendaire à partir de n’importe quel point d’accès à internet, qu’il soit public ou privé. Pour les personnes qui ne disposent pas d’un accès à internet, des points publics d’accès seront ouverts par les communes. La commission des lois propose que cette obligation soit limitée aux chefs-lieux de canton, ce qui paraît procéder de la plus grande sagesse.
Pour que la protection de la liberté des citoyens soit assurée, la CNIL sera consultée sur le projet de décret en Conseil d’État qui fixera les modalités de traitement des données à caractère personnel recueillies au cours de la procédure. Ce décret déterminera également les conditions dans lesquelles la liste des soutiens pourra être consultée par le public et fixera les délais au-delà desquels les données ainsi collectées seront détruites. Les garanties ainsi apportées aux citoyens vont donc au-delà de celles dont bénéficient les signataires des pétitions.
Le troisième point sur lequel je souhaite insister est que le Parlement est directement associé à l’ensemble de la procédure. Si la procédure du référendum a été vivement critiquée dans les premières années de la Ve République, c’est parce qu’elle permettait à l’exécutif de s’affranchir de la délibération du Parlement. Depuis cette époque, la pratique institutionnelle a évolué. Un nouvel équilibre s’est établi entre l’exécutif et le Parlement, et il est admis par tous qu’un gouvernement ne peut pas agir s’il ne dispose pas d’une majorité à l’Assemblée nationale. Au demeurant, la mission confiée en 2007 au comité de réflexion et de proposition présidé par M. Édouard Balladur avait pour objet de rééquilibrer les institutions, c’est-à-dire de renforcer à la fois les pouvoirs du Parlement et la place du citoyen.
M. Michel Hunault. Très bien !
M. Michel Diefenbacher. Cela exigeait que, comme tous les citoyens, le Parlement soit directement associé à cette nouvelle procédure. Il intervient en effet à deux stades successifs.
D’abord, il se voit reconnaître l’initiative du référendum, puisque la procédure est engagée dès lors qu’un cinquième des membres du Parlement le demande. Dans un deuxième temps, lorsque la demande d’un dixième des électeurs a été formulée, le référendum n’est organisé que si la proposition n’est pas examinée par le Parlement dans le délai d’un an suivant le recueil des signatures. En d’autres termes, si le Parlement se prononce sur la proposition qui a recueilli les 4,5 millions de signatures nécessaires, le référendum n’a plus de raison d’être. C’est un dispositif à la fois logique et équilibré qui nous est proposé.
Pour toutes ces raisons, le groupe UMP votera les deux textes qui nous sont soumis. Il le fera en se félicitant que la réforme constitutionnelle ainsi parachevée marque une étape nouvelle dans l’exercice de la citoyenneté et dans la pratique démocratique de notre pays.
M. Michel Hunault. Excellent !
M. le président. La parole est à M. Michel Hunault.
M. Michel Hunault. Monsieur le président, monsieur le garde des sceaux, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, après la remarquable intervention de notre collègue Michel Diefenbacher, je voudrais simplement ajouter quelques mots, à cette heure tardive, au nom du groupe Nouveau Centre.
Le rapporteur a précisé les modalités de ce référendum d’initiative populaire, et le garde des sceaux a eu raison, en réponse à l’opposition, de rappeler l’importance de la réforme constitutionnelle en énumérant toutes les avancées issues de cette révision de juillet 2008, telle la saisine du Conseil constitutionnel par les citoyens dans le cadre de la question prioritaire de constitutionnalité. Toutes ces réformes ont fait avancer notre démocratie vers plus de modernité, afin de rapprocher les citoyens de l’organisation des pouvoirs publics. Faut-il encore rappeler la création du Défenseur des droits, que l’opposition a refusée, ou la réforme du Conseil supérieur de la magistrature ?
Le texte que nous examinons aujourd’hui était attendu. Nous pouvons discuter les modalités des garanties qu’il nous offre, mais puisqu’il s’agit d’un progrès, le consensus aurait dû être de mise dans cet hémicycle. Pourtant, comme nous y sommes accoutumés depuis le début de la législature, nous avons entendu une opposition qui s’est opposée, sans même reconnaître que si la Constitution a été révisée en 2008, c’est parce qu’un certain nombre de membres courageux de l’opposition ont apporté leur voix à la réforme.
Monsieur le garde des sceaux, permettez-moi de rappeler les avancées de ce texte. Jusqu’en 2008, le référendum était de la seule initiative du Président de la République. Aujourd’hui, le projet de loi organique qui nous est soumis prévoit l’introduction d’une procédure d’initiative populaire.
M. Jean Mallot. Il n’y a aucune initiative populaire !
M. Michel Hunault. Vous auriez pu vous associer à ce projet, monsieur Mallot, et je pense même que la réalité est que l’opposition aurait aimé, lorsqu’elle était au pouvoir, présenter ces réformes.
Je vais continuer le dialogue avec vous, monsieur Mallot, qui avez la gentillesse de m’écouter.
M. Jean Mallot. Je vais alors être obligé de vous répondre !
M. Michel Hunault. Lorsque M. Mitterrand était Président de la République, combien de référendums avons-nous connu ? Nous en avons eu un sur le statut de la Nouvelle-Calédonie, c’est tout !
M. Jean Mallot. Et sur le traité de Maastricht, ce n’était pas un référendum ?
M. Michel Hunault. Aujourd’hui, c’est une façon moderne de consulter le peuple que de permettre l’initiative d’origine populaire.
M. Jean Mallot. François Mitterrand a organisé un référendum sur l’Europe et l’a gagné. Jacques Chirac a également organisé un référendum sur ce sujet, mais il l’a perdu. Il n’en a pas tiré les conséquences !
M. Michel Hunault. Il y a des modalités à respecter, que nous pouvons discuter, mais, sur le fond, j’aurais aimé que l’opposition apporte son soutien à ce projet de loi organique.
Il vise en effet à préciser les conditions de mise en œuvre d’une procédure qui a été introduite par la révision constitutionnelle et qui constituait, à l’heure de son adoption, une véritable révolution de nos traditions juridiques. Trois ans après l’inscription de la nouvelle rédaction de l’article 11 dans notre Constitution, il était temps de parachever cette réforme.
Monsieur le garde des sceaux, c’est à l’initiative des groupes parlementaires que l’article 11 a été révisé, afin que le référendum d’initiative populaire puisse voir le jour. Alors que la Constitution attribuait l’initiative exclusive du référendum au Président de la République, aujourd’hui l’article 11 prévoit que pour le cinquième des membres du Parlement, avec le soutien du dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales, il sera possible de demander l’organisation d’un référendum sur la ratification d’un traité, l’organisation des pouvoirs publics ou les réformes relatives à la politique économique, sociale ou environnementale de la nation.
M. Jean Mallot. Non, on ne peut pas demander un référendum !
M. Michel Hunault. En faisant ainsi intervenir les membres du Parlement au stade de l’initiative, la révision constitutionnelle a fait du référendum d’initiative partagée une procédure unique dans notre histoire, originale par rapport aux autres mécanismes existant déjà en Europe.
Cette révision constitutionnelle a ainsi, par une association étroite entre le peuple souverain et ses représentants, permis d’étendre le champ de la démocratie directe.
Rappelons que le référendum d’initiative populaire constitue une disposition particulière au sein de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008. Proposée par le comité Vedel et le comité Balladur, sa mise en place résulte de la réécriture de l’article 11. Au Nouveau Centre, nous faisions partie de ceux qui estimaient que la modernisation des institutions de la Ve République entreprise par la révision constitutionnelle commandait de donner à nos concitoyens de nouveaux droits pour s’impliquer dans la vie des institutions, et ainsi mieux peser dans le débat public. Nous ne pouvons donc que nous féliciter de l’inscription à l’ordre du jour de ces textes qui visent à assurer la mise en œuvre de la réforme constitutionnelle.
À cette heure tardive, je ne vais pas m’attarder sur les modalités de saisine du Conseil constitutionnel, M. Diefenbacher vient de le faire de manière remarquable.
Le projet de loi présente un certain nombre de garanties vis-à-vis de nos concitoyens, mais également s’agissant de l’organisation du référendum. Il sera toujours possible d’en discuter les modalités, je pense notamment à l’usage du vote électronique. L’occasion m’est ici donnée de dire que nous devrions plus souvent avoir recours au vote électronique. Avec toutes les garanties qui peuvent être offertes aujourd’hui, c’est une piste que le Gouvernement pourrait expérimenter pour d’autres scrutins.
Ainsi, l’initiative référendaire devra être transmise au Conseil constitutionnel par ses signataires. Je souhaite rendre hommage au Conseil constitutionnel, qui joue un rôle essentiel depuis cette réforme dans le cadre de l’application de la question prioritaire de constitutionnalité. Un collègue de l’opposition a gravement mis en cause l’intégrité et l’éthique même du Conseil constitutionnel : je trouve cela honteux, le débat politique ne permet pas de tels excès.
M. Jean Mallot. C’est plutôt vous qui êtes ridicule !
M. Michel Hunault. Il faut rendre hommage à l’institution qu’est le Conseil constitutionnel, et à son président Jean-Louis Debré, qui a tout mis en œuvre pour faire en sorte que la réforme de la question prioritaire de constitutionnalité soit un succès et rapproche nos concitoyens de l’organisation des pouvoirs publics.
M. Jean Mallot. Il n’empêche qu’en 1995, les comptes de campagne d’Édouard Balladur étaient irréguliers, ainsi que ceux de Jacques Chirac, et qu’ils ont tous deux été validés. Certains membres du Conseil constitutionnel de l’époque le disent ouvertement !
M. Michel Hunault. C’est avec confiance que les députés du Nouveau Centre voteront ce projet qui vient achever une réforme constitutionnelle qui, à l’image de cette treizième législature, a été l’occasion de faire progresser les libertés individuelles et notre démocratie, quoi qu’en dise l’opposition. C’est pour cela monsieur le garde des sceaux que nous vous apportons notre soutien.
M. le président. Nous allons maintenant interrompre nos travaux.