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Limite
d'âge des magistrats de l'ordre judiciaire
Adoption
en procédure accélérée d’un projet de loi organique
dans le texte de la commission, modifié
M.
le président. L’ordre du
jour appelle la discussion du projet de loi organique, adopté par
l’Assemblée nationale après engagement de la procédure
accélérée, relatif à la limite d’âge des
magistrats de l’ordre judiciaire (projet n° 187, texte de la
commission n° 195, rapport n° 194).
Dans la discussion générale, la parole est à
M. le ministre.
M.
Patrick Ollier,
ministre
auprès du Premier ministre, chargé des relations avec le
Parlement. Monsieur le président, monsieur le président de la
commission des lois, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les
sénateurs, je vous demande d'abord de bien vouloir excuser l’absence
de Michel Mercier, garde des sceaux, qui, du fait d’un déplacement
en province, ne peut être présent cet après-midi dans
l’hémicycle.
Le projet de loi organique relatif à la limite
d’âge des magistrats de l’ordre judiciaire, que je vous
présente aujourd’hui, a pour objet d’accélérer la
montée en charge de l’augmentation, par génération, de la
limite d’âge de ces magistrats, prévue par la loi organique
n° 2010-1341 du 10 novembre 2010.
Ce texte est le pendant, pour les magistrats, de la
modification du calendrier de l’augmentation des âges
d’ouverture des droits et d’annulation de la décote
proposée par le Gouvernement pour l’ensemble des fonctionnaires
civils ainsi que pour les militaires. Cette mesure fait partie du plan
d’équilibre des finances publiques, annoncé par le Premier
ministre le 7 novembre 2011 « afin de réduire plus
rapidement le déficit des régimes d’assurance vieillesse et de
sécuriser ainsi les pensions de retraites ».
Initialement, le présent projet de loi comportait un
article unique, alignant le calendrier de relèvement de la limite
d’âge par génération applicable aux magistrats sur celui
prévu pour l’ensemble des fonctionnaires civils relevant des trois
fonctions publiques, ainsi que pour les militaires.
Le texte laisse inchangée la limite d’âge
précédemment fixée pour les magistrats nés avant le
1er janvier 1952. En revanche, pour les magistrats nés
à compter de cette date, l’accélération du relèvement
de la limite d’âge interviendra à raison d’un mois pour
ceux nés en 1952, de deux mois pour ceux nés en 1953, de trois mois
pour ceux nés en 1954 et de quatre mois pour ceux nés en 1955.
Votre commission des lois a supprimé cet article. Le
Gouvernement présentera donc un amendement visant à le rétablir.
Lors de l’examen du texte par l’Assemblée
nationale, quatre amendements du Gouvernement, relatifs eux aussi à la
carrière des magistrats et à la gestion du corps judiciaire, ont
été adoptés.
Ces mesures proviennent toutes du projet de loi organique
relatif au statut de la magistrature, déposé sur le bureau de
l’Assemblée nationale le 27 juillet 2011. Elles ont fait
l’objet d’une concertation avec les organisations syndicales, les
chefs de cour et ceux de la Cour de cassation. Elles ont par ailleurs
été présentées aux organisations syndicales lors de la
réunion de la commission permanente d’études, le 7 juillet
2011.
Le Gouvernement a donc retenu ces quatre dispositions en lien
direct avec l’objet du présent texte : la gestion de la
carrière des magistrats.
La première de ces dispositions modifie les règles
relatives aux magistrats placés auprès des chefs de cour
d’appel. Votre commission des lois l’ayant supprimé, le
Gouvernement a déposé un amendement visant à rétablir
l’article 2 du projet de loi organique.
La deuxième disposition assouplit la règle relative
à la priorité d’affectation à la Cour de cassation des
conseillers et des avocats généraux référendaires, afin
d’éviter certains blocages, sans pour autant supprimer ce
mécanisme de quota, qui permet à la Cour de cassation de
bénéficier des compétences de ses anciens
référendaires.
Un emploi vacant de conseiller ou d'avocat général
à la Cour de cassation sur six serait pourvu par la nomination d'un
magistrat du premier grade ayant exercé les fonctions de conseiller
référendaire ou d'avocat général référendaire
pendant au moins huit ans. Cette proportion est apparue de nature à
concilier, d’une part, les contraintes de nomination pesant sur la
Chancellerie et le Conseil supérieur de la magistrature et, d’autre
part, le besoin que les postes de conseiller ou d’avocat
général à la Cour de cassation soient pourvus par des magistrats
ayant acquis la technique de la cassation.
La troisième disposition concerne le nouvel
article 5, qui modifie l’article 69 de l’ordonnance
statutaire du 22 décembre 1958, lequel, issu de la loi organique du
5 mars 2007, a créé un comité médical national propre
aux magistrats pour connaître des demandes de placement d’office en
congé de maladie. Il s’agit de pouvoir mettre en œuvre
pratiquement ce dispositif, en étendant la compétence du comité
médical national aux congés de longue maladie et de longue durée
et en instituant un comité médical national d’appel.
La quatrième disposition concerne l’article 6,
qui assouplit les règles de la mobilité statutaire, afin
d’assurer dans les faits la réussite de ce dispositif introduit par
la loi organique du 5 mars 2007.
Je souhaite enfin revenir sur l’interdiction pour les
magistrats judiciaires de se voir décerner la Légion d’honneur
et l’ordre national du Mérite durant l’exercice de leurs
fonctions, que la commission des lois a adoptée.
(M. Roger Karoutchi s’exclame.)
Mme
Nicole Borvo Cohen-Seat. Il y va de la
séparation des pouvoirs !
M.
Patrick Ollier,
ministre.
Vous le savez, ce débat a également eu lieu à
l’Assemblée nationale.
Monsieur le président de la commission des lois, monsieur
le rapporteur, est-ce à dire que, du seul fait de sa profession, aucun
magistrat ne pourrait être décoré pour des
« mérites éminents » ou des
« mérites distingués » rendus à la Nation,
en particulier pour des actions personnelles remarquables, comme des actes de
courage ?
Surtout, le risque est grand d’y voir une mesure de
défiance à l’égard des magistrats judiciaires, qui
seraient donc les seuls agents publics à être exclus du
bénéfice d’une distinction, alors même que, comme
d’autres, ils œuvrent quotidiennement pour le service public de la
justice.
Je rappelle que le statut des magistrats leur assure leur
indépendance et que, s’agissant des décorations, le Conseil
supérieur de la magistrature a rappelé, dans son recueil des
obligations déontologiques des magistrats publié en 2010, que
« les magistrats en activité ne sollicitent pas pour
eux-mêmes des distinctions honorifiques, afin d’éviter toute
suspicion, dans l’esprit du public, sur la réalité de leur
indépendance ». Par ailleurs, des règles de procédure
– le déport, la récusation – organisent le
respect de l’impartialité.
Je vous demande de réfléchir, mesdames, messieurs les
sénateurs. En tout état de cause, le Gouvernement sera favorable
à l’amendement visant à la suppression de
l’article 3.
Le débat concernant les retraites a d’ores et
déjà été tranché par le Parlement. Le présent
projet de loi organique relève donc d’une simple démarche
d’équité à l’égard des agents des trois
fonctions publiques.
Les dispositions que l’Assemblée nationale a
ajoutées représentent des avancées réelles pour le statut
des magistrats. Ce texte participe donc à l’amélioration des
dispositifs de gestion de la carrière des magistrats et de
l’attractivité de celle-ci.
En conséquence, je souhaite que le Sénat en
débatte en toute sérénité et qu’il accorde à ce
texte un vote favorable. (Applaudissements
sur les travées de l’UMP.)
M.
le président. La parole est
à M. le rapporteur.
M.
Jean-Yves
Leconte,
rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation,
du suffrage universel, du règlement et d'administration
générale. Monsieur le président, monsieur le ministre,
mes chers collègues, le Sénat est une nouvelle fois saisi, selon la
procédure accélérée, d’un projet de loi organique
appliquant aux magistrats de l’ordre judiciaire des mesures relatives aux
retraites adoptées dans une autre loi. Cela avait déjà
été le cas lors de la réforme des retraites.
En effet, à la suite des annonces faites le
7 novembre dernier, le Gouvernement a souhaité accélérer,
dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour
2012, le calendrier de relèvement progressif de 60 ans à
62 ans de l’âge d’ouverture des droits à pension et
de 65 ans à 67 ans de l’âge de départ à la
retraite sans décote.
L’application aux magistrats de l’ordre judiciaire
de l’accélération du calendrier applicable au relèvement
de l’âge limite de départ en retraite exige l’adoption
d’une loi organique, en vertu de l’article 64 de notre
Constitution.
En effet, il s’agit d’un élément du
statut des magistrats. Or ce statut est placé sous la protection de la loi
organique, ce qui constitue une garantie de l’indépendance de la
magistrature.
L’accélération du calendrier de
déploiement de la réforme des retraites était, à
l’origine, l’objet du présent texte. Toutefois, le
Gouvernement a saisi l’occasion de l’examen d’un projet de
loi organique pour y ajouter, par voie d’amendements déposés
à l’Assemblée nationale à peine une semaine après
l’adoption du texte en conseil des ministres, plusieurs dispositions
relatives au statut des magistrats. Le projet de loi qui nous est soumis
dépasse, ainsi, largement son strict objet initial.
Le nouveau calendrier proposé par le Gouvernement est
celui qui résulte de l’adoption d’un amendement gouvernemental
en nouvelle lecture à l’Assemblée nationale du projet de loi de
financement de la sécurité sociale pour 2012.
Initialement, la réforme des retraites, qui repoussait de
deux ans l’âge d’ouverture des droits à pension et la
limite d’âge de départ en retraite, devait, par application du
principe de garantie générationnelle, monter en charge
progressivement, par paliers de quatre mois par génération, pour les
générations nées après 1951.
L’accélération du calendrier voulue par le
Gouvernement consistait à ajouter un mois à chaque palier, ce qui, au
total, avance d’une année l’achèvement de la
réforme. L’objet de l’article 1er était
d’appliquer cette accélération aux magistrats.
Les articles 2, 4, 5 et 6 du projet de loi résultent
d’amendements déposés par le Gouvernement devant la commission
des lois de l’Assemblée nationale et adoptés sans modification
par celle-ci.
Ils reproduisent quatre articles parmi les neuf que comptait le
projet de loi organique relatif au statut de la magistrature, déposé
devant l’Assemblée nationale le 27 juillet 2011, qui n’a
pas encore été inscrit à l’ordre du jour du Parlement.
L’article 2 prévoit deux modifications au
régime des magistrats « placés », pour revenir
sur deux jurisprudences du Conseil d’État qui posent à la
Chancellerie des difficultés de gestion.
L’article 3 résulte, quant à lui,
d’un amendement du député René Dosière adopté
par la commission des lois de l'Assemblée nationale lors de l’examen
du projet de loi organique aujourd’hui soumis à notre
appréciation. Il tend à interdire aux magistrats judiciaires de
recevoir pendant l’exercice de leurs fonctions, ou à raison de ces
fonctions, une décoration publique. L’Assemblée nationale a
néanmoins voté la suppression de l’article 3 en
séance publique.
L’article 4 tend à assouplir la règle
actuelle selon laquelle les conseillers ou avocats généraux de la
Cour de cassation doivent être recrutés, dans une proportion de un
sur quatre, parmi les anciens conseillers ou avocats généraux
référendaires de cette même cour. Nous passerions à un sur
six.
L’article 5 vise à remédier aux
difficultés procédurales qui ont empêché le comité
médical national compétent pour les magistrats d’être
enfin mis en place.
L’article 6 tend à modifier le dispositif de la
mobilité statutaire obligatoire pour l’accès aux fonctions hors
hiérarchie, d’une part en portant à deux ans la durée de
cette mobilité actuellement d’un an renouvelable, d’autre part
en supprimant l’impossibilité actuelle d’accomplir cette
mobilité statutaire au sein des juridictions administratives,
financières et internationales. En outre, cet article prévoit que les
services accomplis au titre de la mobilité statutaire comptent comme
services judicaires effectifs. Cette évolution par rapport aux
dispositions sur la mobilité s’inspire des recommandations de la
commission d’enquête sur les dysfonctionnements de la justice dans
l’affaire d’Outreau. Elle nous apparaît comme utile et
acceptable.
La commission des lois a considéré que tous ces
articles ne posaient pas les mêmes difficultés.
Ainsi, la commission a estimé que
l’article 1er posait plusieurs problèmes de fond.
En effet, lors de la réforme des retraites en septembre
2010, la commission s’était inquiétée des effets
délétères que le relèvement de l’âge de
départ à la retraite aurait sur les perspectives de carrière des
magistrats ou sur la situation des polypensionnés, notamment pour les
magistrats du troisième concours. Elle avait souhaité qu’il
soit remédié à ces difficultés dans un futur projet de loi
réformant le statut des magistrats. La question de la pyramide des
âges au sein de la magistrature et les besoins de ce corps conduisent
également la commission à émettre de fortes réserves sur le
relèvement de la limite d’âge des magistrats de l’ordre
judiciaire.
Or le Gouvernement, loin de lever les réserves émises
par le Sénat précédemment, n’a pas tenu compte de nos
observations : le projet de loi organique déposé en juillet
dernier reste muet sur la question. Le Gouvernement transpose, ainsi, à
tout va les règles générales, sans prendre en considération
les spécificités du statut des magistrats.
En outre, la commission a considéré qu’elle
devait se poser à l’article 1er la question
suivante : peut-on accepter l’accélération du calendrier
de déploiement des retraites sans souscrire à la réforme des
retraites ?
Certes, l’équité imposerait d’appliquer
aux magistrats les mêmes règles que celles prévues pour le
régime général, ce qui pourrait justifier l’adoption sans
modification de l’article 1er.
Toutefois, la commission des lois a considéré que
cette même équité commandait, plus impérieusement encore,
de retenir d’autres modalités de réforme des retraites que
celles finalement adoptées.
D’ailleurs, le Sénat, sur l’initiative de la
commission des affaires sociales, s’est opposé à
l’accélération du calendrier de relèvement de
l’âge limite de départ en retraite dans le projet de loi de
financement de la sécurité sociale.
Pour l’ensemble de ces raisons, la commission des lois a
supprimé l’article 1er.
Par ailleurs, on ne peut que s’étonner de la
méthode suivie par le Gouvernement pour ce qui concerne les autres
dispositions du projet de loi : une semaine après avoir adopté
le texte en conseil des ministres, il a proposé, par voie
d’amendements, de l’augmenter de quatre articles sans lien aucun
avec la réforme des retraites.
Je rappelle que le Conseil constitutionnel contrôle
l’existence de cavaliers législatifs même dans les textes
organiques.
Or, qu’il s’agisse de l’obligation de
mobilité statutaire pour accéder aux emplois hors hiérarchie, du
comité médical national, du régime juridique des magistrats
placés ou des nominations à la Cour de cassation, les dispositions en
cause ne paraissent pas présenter de lien, même indirect, avec
l’objet initial très restreint du projet de loi, à savoir
l’accélération du calendrier de déploiement de la
réforme des retraites.
Je souligne que ces dispositions sont tirées d’un
projet de loi organique déposé en juillet dernier à
l’Assemblée nationale et que le Gouvernement n’a toujours pas
inscrit à l’ordre du jour du Parlement. Le dépeçage de ce
texte relatif au statut de la magistrature ne peut qu’inquiéter, car
il éloigne la perspective que soient traitées les questions
abordées par les autres parties du même projet et non reprises par le
Gouvernement dans le texte que nous examinons aujourd’hui ; je
pense, notamment, à la prévention des conflits
d’intérêts pour les magistrats.
Par ailleurs, je note que cette accélération du
calendrier pour intégrer quelques dispositions du projet de loi organique
déposé en juillet dernier et l’intégration de quatre
amendements déposés de manière précipitée juste
après l’adoption en conseil des ministres du projet de loi relatif
à la limite d’âge des magistrats de l’ordre judiciaire,
s’est faite sans qu’aucune concertation ait été conduite
avec les syndicats de magistrats, à qui nous avons appris les intentions
du Gouvernement en la matière.
Assumant le risque d’inconstitutionnalité, le
Gouvernement a avancé, afin de justifier ces amendements, que la plupart
des dispositions proposées recueillaient l’accord des organisations
de magistrats et répondaient à des difficultés avérées.
La commission des lois, tout en maintenant ses fortes
réserves sur la méthode, a, de manière pragmatique, accepté
d’adopter les dispositions répondant à un véritable
besoin, comme celle relative au comité médical national.
Toutefois, elle a modifié le texte issu des travaux de
l’Assemblée nationale sur deux points.
Tout d’abord, la commission s’est
inquiétée, à l’article 2, de l’extension à
douze ans de la période pendant laquelle un magistrat pourrait être
affecté à un emploi de magistrat placé, le terme désignant
les magistrats placés auprès d’une cour d’appel qui sont
discrétionnairement affectés par le chef de cour aux postes vacants
dans le ressort de la cour. La solution des magistrats placés est un
expédient nécessaire pour faire face aux vacances entre deux
affectations de magistrats, pour pallier les congés maternité ou les
arrêts maladie, ou encore pour assurer une charge de travail
exceptionnelle. Cependant, elle ne doit pas devenir un instrument de gestion de
la pénurie. Il est inutile de prévoir une période si longue dans
une carrière de magistrat, d’autant que la durée moyenne
d’exercice de ces fonctions est de deux ans et onze mois. La commission a
donc supprimé l’article 2.
Ensuite, la commission a rétabli l’article 3,
adopté, sur l’initiative de M. Dosière, par la commission
des lois de l’Assemblée nationale, puis supprimé par les
députés en séance publique.
Cet article vise à interdire que les magistrats puissent
recevoir une décoration publique pendant l’exercice de leurs
fonctions ou à ce titre.
Une telle interdiction, que les parlementaires connaissent
bien, est conforme au principe de la séparation des pouvoirs
exécutif, judicaire et législatif. Elle est aussi cohérente avec
l’indépendance de l’autorité judiciaire. Ce serait un
signe utile adressé en ce sens à l’ensemble de nos concitoyens.
En reprenant cette proposition, nous ne voulons jeter la
suspicion sur personne, mais nous souhaitons manifester de manière
concrète l’indépendance de la justice et la séparation des
autorités judiciaire, exécutive et législative.
Sous le bénéfice de ces observations, la commission
des lois du Sénat vous invite, chers collègues, à adopter le
texte tel qu’elle l’a établi.
(Applaudissements
sur les travées du groupe
socialiste-EELV.)
M.
le président. La parole est
à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.
Mme
Nicole Borvo Cohen-Seat. Monsieur le
président, monsieur le ministre, le projet de loi organique que nous
examinons concernait, à l’origine, comme M. le rapporteur vient
de le souligner, l’application à la magistrature de
l’accélération du relèvement de l’âge de
départ à la retraite prévue dans le projet de loi de financement
de la sécurité sociale pour 2012.
En effet, un an à peine après avoir décidé
la réforme des retraites censée, selon le Gouvernement,
« assurer le maintien de l’équilibre du
système », celui-ci revient sur sa copie non pour corriger ses
fautes mais pour en ajouter.
Évidemment, vous ne serez pas surpris, monsieur le
ministre, d’entendre que nous contestons cette mesure, comme bien
d’autres d’ailleurs, contenue dans le « plan de
rigueur », qui vise à ponctionner tous les Français sauf
les plus aisés. En la contestant, nous sommes cohérents avec
l’opposition générale que nous avons manifestée au sujet
du report de l’âge de la retraite, car il s’agit d’une
proposition injuste, mais aussi inopérante pour ce qui est de réduire
les déficits ou l’endettement. Cette énième réforme
sera inefficace aussi bien dans le secteur public que dans le secteur
privé. Les derniers chiffres du chômage sont là pour vous
rappeler que la situation des salariés âgés ne
s’améliore pas, bien au contraire. Quoi qu’il en soit, la
bataille des retraites n’est pas encore finie : on y reviendra sans
aucun doute en 2012.
L’inefficacité de la réforme est patente
s’agissant du présent projet de loi organique.
Nous nous sommes interrogés sur les conséquences de
l’application immédiate aux magistrats des mesures relatives aux
retraites et sur leur intérêt pour les finances publiques.
L’étude d’impact, jointe au projet, fait état d’une
économie de 470 000 euros en raison de l’application de la
réforme des retraites aux magistrats de l’ordre judiciaire.
Toutefois, elle ne tient pas compte, comme le souligne le rapport, du coût
de maintien plus long dans leurs fonctions de magistrats au sommet de la grille
indiciaire. En prenant en considération ce paramètre,
l’économie à laquelle nous aboutissons est en réalité
nulle. La réforme serait même plus onéreuse pour le budget
global de l’État.
La logique nous oblige à admettre, monsieur le ministre,
que de nombreux magistrats, à la suite du double cumul de l’âge
de départ à la retraite et de l’âge limite, resteront plus
longtemps dans leurs fonctions, ce qui empêchera de facto la
génération suivante, qui coûte pourtant moins cher à
l’État, de prendre leur place. Par conséquent, le maintien en
fonction les anciennes générations obère le recrutement des plus
jeunes, ce qui est parfaitement regrettable.
En modifiant le texte initial, au dernier moment et
discrètement, car la consultation des organisations syndicales a
été réalisée en un tour de main, le Gouvernement tente de
faire adopter par le Parlement, en procédure accélérée,
quatre dispositions, par voie d’amendements, sans rapport avec la
retraite des magistrats. Ces quatre amendements portant sur le statut de la
magistrature sont issus d’un projet de loi organique en attente
d’examen.
Dans ce texte, figuraient une dizaine de mesures, dont une
réforme des procédures organisant la réintégration dans les
fonctions juridictionnelles après détachement ou congé parental
et une réforme relative au statut des juges de proximité. Ces
derniers seront amenés, pour bon nombre d’entre eux, à quitter
leurs fonctions prochainement, l’ordonnance de 1958, modifiée en
2003 afin d’y intégrer la loi créant les juges de
proximité, ne leur permettant pas d’exercer leurs
responsabilités plus de sept ans. Le projet de loi organique initial
prévoyait de porter la durée maximale de leurs fonctions à dix
ans. L’urgence aurait bien été justifiée en ce qui les
concerne puisqu’ils attendent de connaître le sort qui leur sera
réservé !
Monsieur le ministre, vous avez précisé à
l’Assemblée nationale que ces quatre dispositions ont fait
l’objet d’une concertation avec les organisations syndicales, ce
que vous venez de réaffirmer à l’instant devant le Sénat.
Pourtant celles-ci s’étonnent du recours à la procédure
d’urgence et déplorent qu’un réel débat ne puisse
être mené sur des articles importants pour le statut des magistrats.
En effet, à l’exception de la disposition relative
au comité médical national chargé de gérer les situations
particulières des magistrats en cas de maladie, dont l’examen
d’urgence se justifie pleinement eu égard à la multiplication
des situations de souffrance au travail des magistrats ces dernières
années, l’usage de la procédure législative ordinaire, qui
garantit le déroulement normal du débat, aurait été plus
approprié.
Une des dispositions de ce texte, tout particulièrement,
est loin de faire l’objet d’un consensus. Je veux parler de celle
qui porte de six à douze ans la durée pendant laquelle un magistrat
pourrait exercer la fonction de magistrat placé et qui interdit ainsi aux
magistrats placés l’accès à tous les postes correspondant
à leur grade.
Les magistrats placés constituent, à
l’évidence, un contingent à la libre disposition du chef de
cour et ne bénéficient d’aucune garantie de pérennité
dans l’exercice de leurs fonctions. Il est indispensable de limiter cette
précarité. La tentation est forte, en effet, d’utiliser les
magistrats placés non pas pour répondre à des situations locales
difficiles, mais pour faire face à des vacances de postes volontairement
organisées. Cette dérive a été constatée à
l’occasion de la réforme de la carte judiciaire : on a
volontairement fait fonctionner, pendant des mois, des juridictions vouées
à la suppression avec des magistrats placés.
Pour nécessaire qu’elle soit, cette fonction doit
rester exceptionnelle, car elle constitue une atteinte au statut des
magistrats. Porter de six à douze ans sa durée revient à
créer une véritable carrière de magistrats précaires. Le
syndicat de la magistrature, par exemple, préconise de réduire la
durée de cette fonction à quatre ans. Il aurait pu être
intéressant de discuter de ce point.
De surcroît, les magistrats placés ne seraient
même pas assurés de bénéficier d’une promotion en fin
de parcours. L’article 2 prévoyait d’exclure les postes
dit « B bis » de la
« liste » des postes auxquels les magistrats peuvent
prétendre de droit après une période de deux ans
d’exercice de la fonction de placés. Ces postes correspondent à
des postes de premier vice-président, de premier vice-président
adjoint, de procureur de la République adjoint ou de premier
vice-procureur de la République.
Si, dans certains cas cette situation peut aboutir au blocage
de ces postes et empêcher l’avancement de magistrats plus
expérimentés, l’amendement du Gouvernement revient à
exclure automatiquement les magistrats placés de toute nomination à
ces fonctions. Or ces derniers, selon vos propres mots, « sont
souvent confrontés à des pratiques juridictionnelles
diversifiées dans les juridictions dans lesquelles ils sont
délégués ». Ils peuvent dès lors justifier
parfois d’une expérience professionnelle riche, qui leur offre
toutes les compétences requises pour accéder à des postes
d’encadrement au même titre que les autres magistrats.
À l’évidence, ce point soulève de
nombreuses questions méritant un débat qui permettrait de les
approfondir et peut-être de modifier la façon de voir du
Gouvernement. Qui plus est, certaines organisations professionnelles
dénoncent la multiplication de ces postes d’encadrement
intermédiaire qui ne correspondraient à aucune réalité dans
un grand nombre de juridictions, ainsi que leur distribution inégalitaire.
L’ordonnance de 1958 dispose que le statut des magistrats
doit être fixé par la loi organique afin de mettre
l’indépendance de l’autorité judiciaire à
l’abri de toute modification de circonstance. Encore faut-il que les
délais laissés aux assemblées permettent un vrai travail de
concertation. L’adoption par la commission d’un amendement
supprimant entièrement l’article 2 est donc appropriée.
Dans la même logique de rejet des cavaliers
législatifs, et même s’ils soulèvent moins
d’interrogations, les articles 4 et 6 doivent être repoussés,
afin que l’on puisse en débattre en même temps que du texte
dont ils sont issus, texte toujours en attente et qui comporte d’autres
dispositions tout à fait intéressantes. Il n’y a donc aucune
raison de l’inclure dans ce texte examiné en procédure
accélérée.
(Applaudissements sur les
travées du groupe CRC et du groupe socialiste-EELV, ainsi que sur
certaines travées du RDSE.)
M.
le président. La parole est
à M. Jacques Mézard.
M.
Jacques Mézard. Monsieur le
ministre, au cours des nombreux débats qui nous ont réunis autour des
questions de justice, vous avez pu mesurer l’attachement de notre groupe
aux principes fondamentaux qui devraient régir la justice de notre
pays : l’indépendance, l’accessibilité et
l’adéquation de ses moyens à ses missions. Vous ne serez donc
pas surpris que la très grande majorité de notre groupe ne partage
pas votre point de vue sur ce texte, sans toutefois rejoindre complètement
la position de M. le rapporteur.
Cela a déjà été dit, ce projet de loi
organique procède en premier lieu de l’accélération du
calendrier de mise en œuvre de la réforme des retraites qu’a
décidée, le 7 novembre dernier, le Premier ministre, en
application du deuxième plan de rigueur du Gouvernement. Ces mesures
avaient ensuite été retranscrites dans le projet de loi de
financement de la sécurité sociale, bien que rejetées par le
Sénat.
Cette réforme des retraites, nous l’avions
combattue, car nous estimions injustes pour nos concitoyens les plus modestes
un certain nombre de ses dispositions. Dès lors, et comme il n’est
pas dans nos habitudes de tourner casaque au gré des circonstances, nous
confirmerons naturellement et majoritairement notre opposition à
l’article 1er du texte, tout comme nous nous étions
très majoritairement opposés à la loi organique du 10 novembre
2010 qui avait le même objet.
Vous nous direz peut-être, monsieur le ministre, que le
Conseil constitutionnel vient tout juste de valider la loi de financement de la
sécurité sociale, donnant ainsi une base légale à ce texte.
Mais nous vous répondrons que cette décision ne constitue en aucune
façon un brevet définitif de respectabilité législative,
car, comme le disait Aristote, « l’équitable, tout en
étant juste, n’est pas le juste selon la loi, mais un correctif de
la justice légale ».
À l’instar des organisations syndicales de
magistrats, quelle ne fut pas notre surprise de découvrir que ce projet de
loi organique, initialement très circonscrit, avait été
complété par des amendements du Gouvernement sans lien direct avec
l’objet du texte, moins d’une semaine après son adoption en
conseil des ministres !
Nous considérons que cette façon de
légiférer n’est pas très bonne, sans même
préjuger du fond de ces adjonctions. C’est aujourd’hui un lieu
commun que de stigmatiser l’inflation législative, la surcharge de
l’ordre du jour et la dégradation de la qualité et de la
lisibilité de la loi. Mais ces lamentations n’en restent une
nouvelle fois qu’au stade incantatoire.
Ces amendements proviennent d’un projet de loi organique
relatif au statut de la magistrature, déposé en juillet à
l’Assemblée nationale et toujours en attente. Le Gouvernement a
préféré appliquer la technique du saucissonnage sélectif,
sans d’ailleurs justifier le choix de ces dispositions plutôt que
d’autres. Fallait-il, monsieur le ministre, que vous sentiez poindre une
telle urgence pour vous raccrocher au premier wagon législatif qui
passait ? II est vrai que d’autres urgences s’annoncent, comme
la proposition de loi de simplification du droit ou le projet de loi de
programmation relatif à l’exécution des peines... La
récente visite au Puy de M. le garde des sceaux est annonciatrice
d’urgences de fin de mandature.
Plus généralement, cette mauvaise façon de
légiférer vient masquer une fois de plus les problèmes de fond
de la magistrature. Sans parler de la faiblesse criante des moyens que le
Gouvernement alloue à la justice – en dépit, chaque
année, de quelques efforts au niveau budgétaire néanmoins
insuffisants –, il faut noter que la logique aveugle de la
révision générale des politiques publiques, la RGPP, a conduit
à altérer gravement la pyramide des âges des magistrats. En
2011, 160 magistrats entreront en fonction pour 230 départs à la
retraite. Où est la logique à l’heure où la justice de ce
pays va mal – nous le savons tous et ce n’est pas
récent – et où les magistrats attirent l’attention
sur le profond malaise de leur profession ?
Il est acquis que, d’ici à 2017, ce corps subira des
départs à la retraite massifs et non couverts par les recrutements.
Nos collègues Yves Détraigne et Simon Sutour avaient déjà
mis en évidence en 2009 que les départs à la retraite
volontaires avant la limite d’âge étaient supérieurs aux
départs contraints par l’âge, ce qui est révélateur.
Même l’étude d’impact de la réforme des retraites de
2010 indiquait que seuls 71 magistrats étaient maintenus en activité
en surnombre.
Au final, le recul de l’âge de la retraite,
désormais acté, conduira mécaniquement à allonger les
perspectives d’avancement des magistrats et à entraver
l’accès aux grades supérieurs. La politique de recrutement
n’est pas en adéquation avec les besoins criants de notre justice et
la réalisation de vos propres réformes.
Que proposez-vous aujourd’hui ? L’examen
furtif de quelques dispositions tirées d’un autre texte, ce qui en
dit long sur la volonté de mettre les choses à plat et de
procéder à une réforme d’envergure et adaptée !
Sur le fond de ces articles, nous ne sommes néanmoins pas
opposés à l’exclusion des emplois d’encadrement
intermédiaire « B bis » du bénéfice
de la priorité d’affectation, ou encore aux dispositions relatives
au comité médical national ; nous les savons attendues par
nombre de magistrats.
En revanche, nous nous opposons à l’extension à
douze ans de la période maximale pendant laquelle un magistrat, durant sa
carrière, pourrait être affecté à un emploi de magistrat
placé. Une telle mesure n’est vraiment pas raisonnable. Elle ne fait
qu’acter à notre sens une forme de précarisation de la
carrière de ces magistrats. La gestion des vacances provisoires de postes
est bien sûr nécessaire, mais la pénurie de postes ne doit pas
servir de prétexte à la banalisation de l’instabilité des
carrières.
Enfin, j’évoquerai l’article 3 relatif à
l’interdiction de décorer les magistrats durant leur carrière.
Soyons clairs : les décorations sont sans doute
aujourd’hui devenues plus un marqueur social ou la récompense
d’une fidélité – qui peut d'ailleurs
changer – qu’un gage de compétence. Comme le disait Jules
Renard, « en France, le deuil des convictions se porte en rouge et
à la boutonnière » ; c’est particulièrement
vrai dans le monde judiciaire. Mais nous n’estimons pas légitime de
n’interdire la remise de décoration qu’aux seuls magistrats de
l’ordre judiciaire. Quid des magistrats administratifs ? Des
membres du Conseil constitutionnel ? Des membres d’autorités
administratives indépendantes ? Ce serait un bien mauvais message de
la part du Parlement que d’acter une telle inégalité de
traitement. Les magistrats attendent aujourd’hui, et à juste titre,
des mesures bien plus essentielles que celles-ci.
(Applaudissements
sur les travées du RDSE, ainsi que
sur les travées du groupe socialiste-EELV et du groupe CRC.)
M.
le président. La parole est
à M. Roger Karoutchi.
M.
Roger Karoutchi. Monsieur le
président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je ne serai
qu’un modeste substitut de Mme Catherine Troendle, qui devait
intervenir cet après midi, mais qui en est empêchée par des
problèmes de transport aérien –,…
M.
Jean-Pierre Sueur,
président
de la commission des lois. Nous avons ainsi la chance de vous
entendre !
M.
Roger Karoutchi. Merci, monsieur le
président de la commission des lois !
… sur un sujet que je maîtrise parfaitement, comme
chacun va pouvoir le constater !
(Sourires.)
Afin de garantir l’indépendance de la justice,
l’article 64 de la Constitution prévoit
qu’« une loi organique porte statut des magistrats ».
Dès lors, l’accélération du relèvement de la limite
d’âge de départ à la retraite applicable aux magistrats
rend nécessaire l’adoption d’un texte « relatif
à la limite d’âge des magistrats de l’ordre
judiciaire ».
Le principe de la réforme proposée initialement par
le Gouvernement qui prévoyait le relèvement de deux ans de
l’âge de départ à la retraite ayant déjà
été acté lors de l’examen du projet de loi de financement
de la sécurité sociale pour une génération antérieure,
il ne s’agissait, dans le texte qui nous est arrivé de
l’Assemblée nationale, que d’en tirer formellement les
conséquences en alignant le régime applicable aux magistrats sur
celui des autres fonctionnaires. Cette limite d’âge a
d’ailleurs connu au cours des cinquante dernières années des
évolutions similaires à celles qui ont affecté la limite
d’âge de l’ensemble des agents de l’État.
Cette réforme laisse inchangée la limite
d’âge précédemment fixée pour les magistrats nés
avant le 1er janvier 1952.
Pour les magistrats nés à compter de cette date,
l’accélération du relèvement de la limite d’âge
interviendra à raison d’un mois pour ceux nés en 1952, de deux
mois pour ceux nés en 1953, de trois mois pour ceux nés en 1954 et de
quatre mois pour ceux nés en 1955. La limite d’âge à
soixante-sept ans s’applique désormais pleinement pour les
magistrats nés à compter de 1955.
En revanche, l’âge d’ouverture des droits
à pension des magistrats ne fait pas partie intégrante de leur
statut ; ceux-ci se voient donc appliquer, par la loi ordinaire, les
mêmes règles que les fonctionnaires. Cet âge est fixé,
depuis la loi de réforme des retraites, à soixante-deux ans pour les
assurés nés à compter du 1er janvier 1956.
Permettez-moi, monsieur le rapporteur, de formuler plusieurs
remarques.
Tout d’abord, selon l’étude d’impact
indexée au projet de loi, ce texte aura un effet limité sur le nombre
de départs à la retraite, car le nombre de magistrats concernés
ne devrait être que de quelques dizaines, comme l’a rappelé
notre collègue Yves Détraigne, qui a rapporté le texte que nous
modifions aujourd’hui.
De plus, aux termes de l’article 76-1 de
l’ordonnance du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au
statut de la magistrature, « les magistrats sont maintenus en
fonction, sauf demande contraire, jusqu’au 30 juin suivant la date à
laquelle ils ont atteint la limite d’âge », afin que leur
départ coïncide avec les vacances judiciaires. Cette disposition,
très largement utilisée, atténuera les effets de cette
réforme sur la date de cessation effective des fonctions des magistrats
concernés.
En outre, un magistrat atteignant la limite d’âge
dispose de plusieurs régimes lui permettant de prolonger son activité
comme le recul de la limite d’âge applicable à l’ensemble
des fonctionnaires de l’État ou les régimes de maintien en
activité spécifiques à la magistrature.
Enfin, l’accélération du calendrier de
relèvement de la limite d’âge pour les magistrats de
l’ordre judiciaire se traduira nécessairement par une diminution des
dépenses de pensions des agents de l’État. N’est-ce pas
l’effet essentiel recherché par le Gouvernement, dont je tiens
d’ailleurs à saluer les efforts considérables en matière
de lutte contre les déficits.
Ce gain, contrairement à ce qui a été
affirmé en commission, monsieur le rapporteur, a été pris en
compte dans l’évaluation qui a été faite de la montée
en charge pour l’ensemble des agents de la fonction publique de
l’État. Pour le régime de ces agents, la mesure proposée
permet ainsi d’économiser 470 millions d’euros en
cumulé sur la période 2012-2016.
Le projet de loi présenté par le Gouvernement
était donc une excellente nouvelle ; néanmoins, la décision
prise par la commission des lois de vider substantiellement le texte en est une
nettement moins bonne.
Tout d’abord, j’évoquerai la suppression de
l’article 1er, cœur du dispositif
présenté, puisqu’il constituait l’article unique
initialement proposé au Parlement.
II avait en effet pour objet d’aligner le calendrier de
relèvement de la limite d’âge, par génération,
applicable aux magistrats sur celui prévu pour les fonctionnaires des
trois fonctions publiques par le projet de loi de financement de la
sécurité sociale pour 2012. L’équité commande en
effet que cette accélération du calendrier de mise en œuvre
progressive du relèvement de la limite d’âge concerne aussi
bien les magistrats que les fonctionnaires.
Durant les cinquante dernières années, la limite
d’âge applicable aux magistrats a connu une évolution
parallèle à celle en vigueur pour les fonctionnaires de
l’État.
En 1958, la limite d’âge était de soixante-dix
ans pour la très grande majorité des magistrats judiciaires. Pour les
autres magistrats, cette limite était de soixante-huit ans.
En 1976, c’est la limite d’âge de
soixante-cinq ans qui a été appliquée à la majorité
des magistrats ; une limite plus élevée, de soixante-huit ans,
est retenue pour les magistrats hors hiérarchie de la Cour de cassation.
En 1984, la règle des soixante-cinq ans a été
généralisée avec pour seule exception le premier président
de la Cour de cassation et le procureur général près ladite
Cour. Le groupe UMP propose de rétablir cet article.
L’article 3, que vous avez réintroduit, mes
chers collègues, vise, et vous l’avez rappelé, à interdire
que les magistrats puissent recevoir de l’autorité exécutive
une décoration publique.
Il s’agit en l’occurrence, vous en êtes bien
conscients, on l’a dit à propos d’autres éléments de
ce texte, d’un véritable cavalier. Il y a donc un fort risque
d’inconstitutionnalité.
Il est très important pour nous de ne pas faire de
discrimination entre les différents fonctionnaires de l’État.
Je ne vois pas au nom de quoi nos magistrats ne pourraient plus avoir
accès aux décorations telles que la Légion d’honneur et le
Mérite, même si je salue les références littéraires de
notre collègue Jacques Mézard. Pourquoi ne pourraient-ils pas
être récompensés de leurs mérites éminents ?
Ce n’est pas parce que les magistrats sont
décorés qu’ils sont soumis au pouvoir en place. Nous sommes,
tout autant que vous, attachés à la séparation des pouvoirs.
Vous prétextez que cette mesure permettra de garantir une
indépendance et une impartialité plus grandes : restons
mesurés ! M. Dosière, qui est l’initiateur, à
l’Assemblée nationale, de cette idée originale, avait pris
l’exemple des parlementaires,…
M.
Bruno Sido. Cela n’a rien à
voir !
M.
Roger Karoutchi. … qui ne
peuvent effectivement se voir attribuer de décorations pendant leur
mandat. Mais tout le monde sait bien que les parlementaires, à la
différence des magistrats, n’exercent pas leur fonction à
vie !
Mme
Nathalie Goulet. Hélas !
(Rires.)
M.
Roger Karoutchi. Il arrive
d’ailleurs à nombre d’entre eux, une fois leur mandat
terminé, de se voir attribuer quelques décorations.
En outre, votre proposition est à mon sens discriminatoire
à l’égard des magistrats de l’ordre judiciaire :
s’il s’agit ici d’indépendance et
d’impartialité, alors pourquoi oubliez-vous, comme
M. Mézard l’a souligné, les magistrats de l’ordre
administratif, les membres du Conseil constitutionnel, de la Cour des comptes
ou des autorités administratives indépendantes ? Vous créez
une inégalité flagrante que nous récusons.
Pour finir, je voudrais évoquer l’article 2,
que vous avez également souhaité supprimer.
Cette disposition visait à répondre à deux
difficultés d’application du régime spécifique des
magistrats placés auprès des chefs de cour d’appel.
En effet, institués par la loi organique
du 29 octobre 1980 pour donner aux chefs de cour une plus grande
latitude dans la gestion des effectifs de magistrats, les magistrats
placés sont des magistrats du siège ou du parquet, placés
respectivement auprès du premier président ou du procureur
général d’une cour d’appel, et qui ont qualité pour
exercer les fonctions du grade auquel ils appartiennent à la cour
d’appel à laquelle ils sont rattachés.
C’est l’article 3-1 de l’ordonnance du
22 décembre 1958, portant loi organique relative au statut de la
magistrature, qui définit limitativement les fonctions que ces magistrats
peuvent occuper à l’intérieur du ressort d’une cour
d’appel. Vous l’avez rappelé, monsieur le ministre, ils sont
appelés à remplacer temporairement les magistrats de leur grade
empêchés d’exercer leurs fonctions pour cause de maladie ou de
maternité. Ils peuvent également être temporairement
affectés, pour une durée maximale de huit mois, à un emploi
vacant ou bien encore être affectés, pour cette même durée
maximale, dans une juridiction afin de renforcer l’effectif de celle-ci
et, ainsi, réduire le délai de traitement du contentieux.
De plus, l’article 3-1 énonce le principe selon
lequel le nombre de ces magistrats ne peut excéder, pour chaque cour
d’appel, le quinzième des emplois de magistrats de la cour
d’appel et des tribunaux de première instance du ressort. Selon
l’étude d’impact annexée que vous nous avez
présentée, on comptait, en 2011, 382 emplois de magistrats
placés, dont 244 magistrats du siège et 138 du
parquet ; ces magistrats représentaient environ 4,9 % des
emplois de magistrats, des postes souvent proposés aux auditeurs de
justice du fait d’une relative désaffection pour la fonction. Les
dispositions de cet article semblaient soulever des difficultés.
C’est pourquoi nous saluons l’initiative du Gouvernement pour
améliorer ce régime.
Monsieur le ministre, le groupe UMP soutient le projet de loi
organique du Gouvernement et les amendements que vous présenterez pour
rétablir certaines dispositions.
(Applaudissements
sur les travées de
l’UMP.)
M.
Patrick Ollier,
ministre.
Je vous remercie !
M.
le président. La parole est
à M. Jean-Pierre Michel.
M.
Jean-Pierre Michel. Monsieur le
président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je souhaiterais
faire plusieurs observations sur ce projet de loi organique.
Ma première observation porte sur l’objet même
de ce texte. Une loi organique est nécessaire pour étendre aux
magistrats l’accélération du calendrier de relèvement, en
2017 au lieu de 2018, à 62 ans de la limite d’âge de
départ en retraite, adoptée dans le projet de loi de financement de
la sécurité sociale pour 2012. Nous avons voté contre le
projet de loi de financement de la sécurité sociale et, bien
sûr, contre cette mesure : nous voterons donc contre
l’application de cette disposition aux magistrats. Il n’est pas
nécessaire que j’apporte des explications supplémentaires,
elles ne feraient qu’allonger inutilement nos débats.
Ma deuxième observation concerne les magistrats
placés. À l’époque, le Conseil constitutionnel
n’avait pas fait beaucoup d’observations. Pour ma part, j’y
ai toujours été opposé, notamment pour les magistrats du
siège, car ce régime me semble incompatible avec le principe de
l’inamovibilité des magistrats. En effet, ces magistrats nommés
à la sortie de l’école sont placés soit comme magistrats
du siège soit comme magistrats du parquet auprès du premier
président ou du procureur général de la cour d’appel. Ils
sont chargés de remplacer des magistrats sur des postes vacants, de
pallier la pénurie de personnel dans les tribunaux, et sont en quelque
sorte laissés à la discrétion des chefs de cours pour remplir
telle ou telle fonction.
Le Conseil d’État avait précisé que les
magistrats placés devaient bénéficier en priorité
d’emplois correspondant à leurs fonctions s’ils en faisaient
la demande et si ces emplois étaient vacants. Il a, par ailleurs,
fortement encadré la durée pendant laquelle ces magistrats
étaient ainsi mis à la disposition des chefs de cour.
Votre texte, monsieur le ministre, revient sur cette
jurisprudence. Il tend à prévoir que les magistrats placés
pourraient faire une grande partie de leur carrière dans ces conditions
puisqu’il autorise le maintien à ce poste durant six années
consécutives, pour une durée maximale de douze années au total.
Or, on le sait bien, les magistrats placés sont, en termes de
carrière et d’avancement, toujours quelque peu laissés pour
compte.
C'est la raison pour laquelle nous sommes totalement
opposés à ce dispositif.
Ma troisième observation est relative à une vieille
affaire, celle des décorations. Avec François Colcombet, un ancien
magistrat comme moi, j’avais déposé, dans le cadre d’un
projet de loi présenté par Mme Lebranchu, un amendement
prévoyant un dispositif similaire à celui de l’article 3.
À l’époque, le Gouvernement s’en était remis à
la sagesse de l'Assemblée nationale, qui avait voté cet amendement,
par la suite rejeté au Sénat.
J’entends dire ici ou là que les magistrats
judiciaires sont des agents publics. Certes ! Mais ils sont
différents de tous les autres, y compris des magistrats de l’ordre
administratif ou des magistrats financiers. En effet, la garantie de leur
indépendance est statutaire. Ils n’ont plus aucun lien avec le
pouvoir exécutif, particulièrement depuis la réforme de la
Constitution intervenue en 2008 : l’exécutif, en
l’occurrence le garde des sceaux, ne préside plus le Conseil
supérieur de la magistrature.
Il ne serait pas bon d’autoriser les magistrats du
siège à recevoir une décoration accordée par le pouvoir
exécutif. Je rappelle que, en l’espèce, ils sont soumis au
régime de droit commun et que, pour certaines décorations comme la
Légion d’honneur, il faut qu’ils en fassent la demande.
C'est la raison pour laquelle je pense très
sincèrement que les magistrats du siège ne doivent pas recevoir de
décoration du pouvoir exécutif pendant l’exercice de leurs
fonctions. Je connais de nombreux magistrats du siège qui,
jusqu’à la Cour de cassation, ont décliné toute
décoration, terminant leur carrière « la robe
vierge », si vous me permettez cette expression, de toute
récompense. Cette règle devrait être applicable à tous les
magistrats du siège. Je m’abstiendrai de dresser ici la liste des
magistrats du siège – ceux auxquels je pense sont
d’ailleurs aujourd'hui décédés – qui ont
été récompensés pour services rendus…
En revanche, j’ai déposé un amendement relatif
aux magistrats du parquet. Pour eux, la situation est totalement
différente : ils n’ont pas les mêmes garanties
d’indépendance, même s’ils les réclament aujourd'hui
très largement. Dernièrement, de nombreux procureurs de la
République ont demandé au garde des sceaux d’avoir le même
statut que les magistrats du siège au moins pour les nominations et les
règles disciplinaires. On demande depuis des années au Gouvernement
de procéder à cette réforme, mais il continue d’y
être hostile et de résister. Il en a été ainsi lorsque
s’est posé le problème de la garde à vue et du rôle
des magistrats du siège ou du parquet lors de la présentation par
Mme Alliot-Marie de l’avant-projet de réforme de la
procédure pénale. Rien n’y fait, le pouvoir reste absolument
sourd à ces revendications.
Les magistrats du parquet sont soumis à
l’autorité hiérarchique du garde des sceaux. Ils rendent
souvent d’éminents services, notamment dans les grands
tribunaux ; je n’insisterai pas sur certaines réquisitions
récentes, manifestement inspirées par la chancellerie et
prononcées par des procureurs de la République très connus, qui
ont ensuite été désavoués par les décisions des
magistrats du siège… Ils peuvent donc recevoir toutes les
décorations qu’ils veulent et qu’on veut bien leur remettre
tant qu’on ne modifie pas la Constitution, comme ils le souhaitent, pour
enfin prévoir un régime similaire à celui des magistrats du
siège – avis conforme du Conseil supérieur de la
magistrature pour les nominations et l’avancement et alignement des
régimes disciplinaires.
Lorsqu’il n’y aura plus de lien avec le pouvoir
exécutif pour la carrière ou le statut, même s’il reste un
rapport hiérarchique en ce qui concerne l’application de la
politique pénale, les magistrats du parquet ne devront plus pouvoir
recevoir de décorations.
Voilà les observations que je souhaitais faire.
J’ajoute que j’ai déposé un amendement, qui va dans le
sens du Gouvernement – je m’en expliquerai tout à
l’heure –, pour modifier l’intitulé de cette loi
organique, afin d’éviter que le Conseil constitutionnel ne trouve un
cavalier législatif dans la loi, ce qui est préjudiciable à
l’autonomie du Parlement.
(Applaudissements
sur les travées du groupe
socialiste-EELV et du groupe CRC.)
M.
le président. La parole est
à M. le ministre.
M.
Patrick Ollier,
ministre.
Monsieur le président, par courtoisie, je vais répondre
brièvement aux différents intervenants.
Monsieur le rapporteur, ce projet de loi organique
– j’insiste sur ce point – est un texte
d’équité entre tous les agents publics, entre ceux qui
relèvent de la loi ordinaire et les magistrats, qui relèvent de la
loi organique. Il est tout à fait normal de rétablir une
cohérence entre les deux régimes, comme nous nous appliquons à
le faire avec ce projet de loi organique.
Je tiens à vous dire que les organisations syndicales de
magistrats ont été associées à la rédaction du projet
de loi organique relatif au statut de la magistrature que vous avez
évoqué. Vous avez dit que certaines dispositions avaient
été reprises d’un texte à l’autre, ce qui est vrai
car il y a urgence à régler ces problèmes. Mais vous avez aussi
laissé entendre que les organisations syndicales n’avaient pas
été consultées, ce qui est faux. Elles ont été
avisées par la chancellerie du dépôt de ces amendements
qu’elles connaissent parfaitement bien puisque le projet de loi organique
sur le statut de la magistrature a été déposé sur le bureau
de l'Assemblée nationale le 27 juillet 2011, ce qui leur a
laissé largement le temps d’en prendre connaissance.
Madame Borvo Cohen-Seat, vous avez, vous aussi,
soutenu que les propositions du Gouvernement avaient été
élaborées en catimini sans consultation des organisations syndicales.
Mais ce n’est pas exact : la concertation a duré près
d’un an ! Durant ce laps de temps, chacun a eu l’occasion
d’échanger des arguments. Cette concertation a eu lieu au sein de la
commission permanente d’études, instance d’avis qui regroupe
l’ensemble des organisations syndicales et les services de la
chancellerie, et qui s’est réunie pour la dernière fois
le 7 juillet 2011.
Madame Borvo Cohen-Seat, il ne faut pas oublier que les
magistrats placés sont volontaires. L’allongement de la durée
d’exercice de ces fonctions sur l’ensemble de la carrière fait
suite à des demandes expresses de magistrats placés qui souhaitaient
rester dans leurs fonctions et qui ont dû être nommés ailleurs,
en quelque sorte contre leur volonté.
Monsieur Mézard, vous avez fait semblant d’être
surpris par les amendements du Gouvernement. Vous étiez parfaitement au
courant, car vous suivez ce qui se passe à l'Assemblée nationale.
Vous savez très bien qu’il s’agit de dispositions extraites du
projet de loi organique déposé à l'Assemblée nationale qui
nous paraissent devoir être adoptées avant la fin de la
législature.
Il faut bien comprendre, mesdames, messieurs les
sénateurs, que le 22 février, c’est-à-dire dans
quelques semaines, le Parlement interrompra ses travaux. Si nous voulons
résoudre un certain nombre de problèmes d’ici là,
l’embouteillage des textes ne permettra pas que tous soient adoptés.
Le Gouvernement fait donc en sorte de saisir les occasions offertes par les
textes inscrits à l’ordre du jour pour y introduire des dispositions
extraites d’autres textes lorsqu’elles sont nécessaires pour
régler les problèmes qui se posent.
En l'occurrence, on ne saurait donc parler de
« saucissonnage », monsieur Mézard ; je
n’aime pas cette expression, qui n’est d’ailleurs pas
adaptée. Il faut simplement voir dans cette manière de procéder
la volonté du Gouvernement d’améliorer, en l’espèce,
la gestion des carrières des magistrats. Par ailleurs, les organisations
syndicales de magistrats sont favorables à la majorité de ces mesures
et les appellent de leurs vœux.
Je vous remercie d’avoir reconnu les efforts
budgétaires du Gouvernement, monsieur Mézard : venant de vous,
cette observation m’a fait plaisir ! J’ai même senti que
vous étiez plutôt favorable à l’ensemble de ce texte,
à l’exception de l’allongement à douze ans de la
durée des fonctions de magistrat placé. Pour le reste, il me semble
qu’un consensus pourrait s’établir entre nous et
j’espère que ces impressions seront confirmées lors de la
discussion des articles.
Monsieur Karoutchi, vous avez soutenu le Gouvernement, ce dont
je vous remercie, et vous avez compris sa logique…
M. Roger
Karoutchi. Ce n’est
déjà pas mal ! (Sourires.)
M. Patrick
Ollier,
ministre.
Il souhaite en effet appliquer aux magistrats de l’ordre judiciaire la
mesure générale sur les limites d’âges qui a été
votée par le Parlement. Si M. Michel veut être cohérent
avec lui-même, permettez au Gouvernement de l’être avec la
politique qu’il a mise en œuvre ; quoi de plus normal ?
Je vous remercie également, monsieur Karoutchi,
d’avoir compris que le Gouvernement veut améliorer la gestion de la
carrière des magistrats et les dispositifs statutaires existants par
l’adjonction de mesures attendues par le corps judiciaire : tel est
l’objet des quatre mesures que vous avez relevées. Comme je viens de
le dire à M. Mézard, il était urgent de prendre ces mesures
et nous l’avons fait ! De même, s’agissant du comité
médical national, le Gouvernement estimait qu’il convenait de
prendre rapidement les dispositions concernées et l’Assemblée
nationale a souscrit à cette appréciation.
Monsieur Michel, vous êtes cohérent, disais-je, avec
votre position de principe sur l’âge de départ à la
retraite, mais le Gouvernement, lui aussi, reste cohérent avec
lui-même : ce projet de loi organique vient achever
l’édifice des dispositions législatives applicables à
l’ensemble des agents publics.
Quant aux magistrats placés, ce sont souvent
d’excellents magistrats qui choisissent d’exercer des fonctions,
parfois difficiles, qui supposent de connaître parfaitement des fonctions
spécialisées, comme celles de juge des enfants ou de juge
d’instruction. Les intéressés font souvent de belles
carrières et on ne peut donc pas les traiter comme vous l’avez fait.
S’agissant de la dépendance du parquet à
l’égard de l’exécutif, nous connaissons votre posture
idéologique, je n’y reviendrai donc pas. Cependant, nous nous
connaissons depuis suffisamment longtemps, étant tous deux anciens
députés, pour savoir ce que pense chacun de nous : nos positions
divergent sur ce plan, mais la suspicion qui transparaît dans vos propos
me paraît choquante pour les magistrats. Or je souhaite défendre les
magistrats et réaffirmer devant le Sénat que leur indépendance
est totale.
Enfin, sur l’affaire des décorations, ma position
est très claire. J’ai servi à la chancellerie pendant quatre
années ; cette activité m’a beaucoup intéressé
et j’ai ainsi pu faire la connaissance de magistrats dont les idées
étaient totalement différentes sur le plan politique, car un
magistrat, comme tout homme, a parfaitement le droit d’avoir des
idées…
M. Jean-Pierre
Sueur,
président de la commission des lois. Cette observation mérite
absolument de figurer au compte rendu des débats !
(Sourires.)
M. Patrick
Ollier,
ministre.
Ce que j’ai vécu à la chancellerie a renforcé le respect
que j’éprouvais déjà pour les magistrats, car j’ai
pu observer de près le comportement de personnes non seulement
attachées à leur indépendance, mais faisant en sorte de la
défendre et de l’affirmer dans leur action et leur vie quotidiennes,
qu’elles appartiennent au siège ou au parquet.
L’interdiction de recevoir des décorations me semble
assez surprenante. Tout à l’heure, quelqu’un a fait allusion
à la situation des parlementaires ; mais les parlementaires ne
peuvent pas recevoir de décorations, parce que, la plupart du temps, ce
sont eux qui les demandent pour les autres ; ils ne peuvent donc pas
être juge et partie. Les magistrats ne sont pas dans la même
situation.
Monsieur Michel, la distinction que vous proposez
d’établir, dans ce domaine, entre magistrats du siège et
magistrats du parquet me surprend beaucoup. Vous qui avez été
magistrat, je ne vais pas vous apprendre que l’on peut passer du parquet
au siège et du siège au parquet au cours d’une même
carrière : comment allez-vous faire concrètement ?
M. Jean-Pierre
Sueur,
président de la commission des lois. Il faudra rendre la
décoration ! (Sourires.)
M. Patrick
Ollier,
ministre. Oui, M. le président Sueur a raison, il faudrait la
rendre !
M. Jean-Pierre
Sueur,
président de la commission des lois. C’était de
l’ironie !
M. Patrick
Ollier,
ministre.
Mais je n’en doutais pas !
L’adoption de votre amendement créerait une
situation intenable, monsieur Michel : je serais donc heureux que vous le
retiriez. (Applaudissements
sur les travées de
l’UMP.)
M. le
président. Personne ne demande
plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion du texte élaboré
par la commission.