Motion de renvoi en commission
(Projet de loi organique)
M. le président. Sur le projet de loi organique, j’ai reçu de M. Jean-Marc Ayrault et des membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche une motion de renvoi en commission déposée en application de l’article 91, alinéa 6, du règlement.
La parole est à M. Jacques Valax.
M. Jacques Valax. Monsieur le garde des sceaux, je dois dire, au risque de vous déplaire, que mon intervention sera peut-être hors sujet, mais un hors-sujet a parfois des vertus éducatives et pédagogiques. (Exclamations sur les bancs du groupe UMP.)
M. le président. Écoutons M. Valax, mes chers collègues.
M. Jacques Valax. Le nouvel article 11 de la Constitution devait être une innovation majeure de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, et j’avoue avoir failli y croire. Le Président de la République, qui voulait absolument nous faire voter une nouvelle Constitution,…
M. Michel Hunault. Et elle a été votée !
M. Jacques Valax. …nous avait vanté les mérites de cet article et certains d’entre nous, intellectuellement abusés,…
M. Michel Hunault. Mais non !
M. Jacques Valax. …l’ont en effet votée, convaincus qu’elle s’accompagnerait d’une ouverture démocratique. Dois-je rappeler qu’il était même question, à cette époque, d’instaurer un droit d’initiative populaire ? En tout état de cause, le dispositif évoqué par le Président de la République devait nécessairement présenter un réel intérêt démocratique, donner un souffle nouveau à nos institutions. Au reste, ce nouvel article 11 devait concrétiser une réflexion menée de longue date ; je pense au rapport Vedel de 1993 et au rapport Balladur de 2007.
Les promesses faites en juillet 2008 ont-elles été tenues ? Le fonctionnement du Parlement est-il devenu plus démocratique ?
M. Michel Hunault. Oui !
M. Jacques Valax. Le débat est-il plus ouvert, plus loyal, plus approfondi ? (« Oui ! » sur les bancs des groupes UMP et NC.) La logorrhée judiciaire que nous avons subie lors des premières années de la législature s’est-elle calmée ? Le nombre des lois d’affichage a-t-il diminué ? Le temps de la discussion a-t-il été renforcé ? Autant de questions qui, malgré le souci d’objectivité qui est le mien,…
M. Guy Geoffroy, rapporteur. Oh !
M. Jacques Valax. …n’appellent que des réponses négatives. Ce soir, nous entamons l’examen d’un texte à vingt-trois heures trente et la majorité semble pressée d’en finir. J’ai la faiblesse de penser que les propos de Jean-Jacques Urvoas, qui craignait, il y a deux ans, que le temps de l’agonie parlementaire ne soit devenu réalité, restent d’une brûlante actualité. Le Parlement n’a toujours pas le pouvoir ni l’importance que nous devrions, les uns et les autres, lui reconnaître et lui attribuer. Il doit redevenir un lieu de débat et l’instance privilégiée de la délibération nationale. Hélas, force est de constater que rien n’a changé dans la conception que vous vous faites de l’institution parlementaire.
M. Michel Hunault. C’est faux !
M. Jacques Valax. La dernière réforme constitutionnelle n’a jamais été qu’une mascarade électoraliste. (« Oh ! » sur les bancs des groupes UMP et NC.) Au fond, vous avez toujours refusé de faire évoluer les outils d’étude, d’analyse et de proposition qui devraient permettre aux parlementaires de faire leur travail, de le faire plus calmement et plus lentement, en un mot : sérieusement. L’un des vôtres, M. Copé, n’écrivait-il pas à l’époque : « Pour un membre du Gouvernement il y a souvent deux façons de concevoir le Parlement : soit c’est un pion que l’on manipule, soit c’est un obstacle à contourner » ?
Contrairement aux engagements pris par le Président de la République en 2008, rien n’a été fait pour que les pouvoirs du Parlement soient renforcés.
M. Michel Hunault. C’est faux !
M. Jacques Valax. Un Parlement fort s’accommoderait sans difficulté aucune d’un outil de démocratie directe, qui pourrait s’appeler : « initiative législative citoyenne ». Or, vous nous proposez un texte en demi-teinte, qui révèle la peur profonde et instinctive qui est la vôtre face au pouvoir populaire et citoyen.
M. Michel Mercier, garde des sceaux. N’importe quoi !
M. Jacques Valax. J’ai bien dit : une peur instinctive et profonde.
C’est parce que vous avez affaibli le rôle du Parlement que vous n’osez pas conférer davantage de pouvoir au peuple. Les textes qui nous sont aujourd’hui soumis et qui avaient suscité tant d’espoir ne sont qu’une pâle copie de ce que nous étions en droit d’attendre.
Je ferai trois observations : la première est tirée du droit comparé, la deuxième porte sur la forme et la troisième sur le fond du texte.
Que nous apprend le droit comparé ? Si le référendum d’initiative populaire est une figure ancienne de notre droit constitutionnel, il n’a longtemps rencontré aucun succès. C’est à l’étranger que cette idée se propagera et sera appliquée ; pendant plus de deux siècles, la France, en dépit de quelques tentatives, s’y montrera très réticente. Si le référendum d’initiative populaire n’entre pas dans les habitudes de la pratique démocratique française, force est de reconnaître qu’il a connu ailleurs un incontestable succès. L’étude réalisée en 2002 par le Sénat a permis de comparer les dispositions nationales relatives au référendum d’initiative populaire en Italie, en Suisse, en Belgique et en Californie, États qui accordent une très large place à l’initiative populaire sous toutes ses formes. Le référendum d’initiative populaire y est en effet consultatif ou abrogatif et reconnaît au corps électoral une forme de veto sur certains textes.
En Italie, le référendum d’initiative populaire abrogatif peut être demandé par seulement 500 000 électeurs ou cinq conseils régionaux. En Suisse, pays qui compte huit millions d’habitants et cinq millions d’électeurs, l’initiative peut aboutir si elle recueille dans un délai de dix-huit mois les signatures de 100 000 citoyens actifs. Ce qui frappe dans les exemples que je viens de citer, c’est la simplicité avec laquelle les citoyens peuvent s’emparer d’une question essentielle : simplicité quant au nombre de citoyens susceptibles de signer la pétition et quant aux modalités d’exercice de ce droit de pétition.
Il nous appartient de tenir compte de l’existence de ces pratiques démocratiques pour permettre à la France de s’enrichir d’un nouvel instrument favorable à l’exercice de la citoyenneté. Tel devait être le fondement de la démarche qui aurait dû vous conduire à rédiger un article 11 plus profond et plus efficace. Hélas, le processus que vous nous proposez ne peut satisfaire les exigences démocratiques qui sont les nôtres.
Sur la forme, je me dois de rappeler que cela fait plus de trois ans que nous attendons que le Gouvernement accepte d’inscrire à l’ordre du jour de l’Assemblée les textes portant application de l’article de l’article 11 de la Constitution dans sa version issue de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008. Depuis 2008, le groupe SRC a réclamé avec insistance leur inscription à l’ordre du jour parlementaire. En octobre 2009, Michel Vauzelle a défendu, en séance publique, une proposition de résolution à ce sujet, estimant urgente l’application de l’article 11 de la Constitution et l’extension du référendum. Un an plus tard, notre groupe a soutenu la proposition de loi déposée et défendue par le groupe GDR, qui visait à appliquer le nouveau dispositif constitutionnel.
En retardant sa mise en œuvre, le Gouvernement s’est clairement épargné l’utilisation qui aurait pu être faite de cette procédure pour lutter contre les réformes qu’il a menées durant cette législature. Je ne citerai que la réforme du statut de La Poste ou la réforme repoussant l’âge légal du départ à la retraite.
Je veux également rappeler les hésitations qui ont été les vôtres et qui n’avaient pour but que de calmer notre impatience. Pour mémoire, je citerai l’intervention de M. Karoutchi, alors ministre des relations avec le Parlement, qui déclarait, le 12 février 2009 : « Quant au projet de loi organique sur le référendum, nous y travaillons. Bien sûr, tous les textes prévus par la révision constitutionnelle seront présentés progressivement au Parlement au cours de l’année 2009. » Le 15 octobre 2009, son successeur, M. de Raincourt, indiquait : « Le Gouvernement tient son engagement. Le projet de loi organique relatif au référendum d’initiative parlementaire et populaire sera déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale, comme je l’ai indiqué mardi, avant la fin de l’année 2009. » Le Premier ministre lui-même s’était fait l’écho de la nécessité d’inscrire le plus rapidement possible à l’ordre du jour du conseil des ministres les dispositions relatives à l’article 11. Pour ma part, j’ai personnellement interrogé à différentes reprises le président de la commission des lois – vous en êtes témoin, monsieur Geoffroy – pour connaître la date d’inscription de ces textes à l’ordre du jour de notre commission. Enfin, il nous a fallu attendre un an après l’adoption des deux projets de loi – l’un organique, l’autre ordinaire – en conseil des ministres, le 22 décembre 2010, pour pouvoir les examiner en séance publique.
Vous avez attendu la toute fin de la législature, comme si vous redoutiez que l’initiative populaire vienne sanctionner les errements de votre politique. L’exécutif s’est montré plus empressé de rédiger les textes organisant la nomination du président de France Télécom ou le retour dans leur assemblée des ministres déchus que ceux relatifs au Défenseur des droits, à la responsabilité pénale du chef de l’État ou à l’application de la nouvelle procédure de l’article 11, sujet qui arrive bon dernier dans l’ordre de vos priorités. Encore une fois, force est de constater que vous avez et aurez toujours peur de donner le pouvoir à l’initiative citoyenne.
Sur le fond, l’article 11 dispose notamment qu’« un référendum […] peut être organisé à l’initiative d’un cinquième des membres du Parlement, soutenue par un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales […] ». Il ne s’agit donc nullement d’une initiative populaire, puisque la proposition devra être portée par 185 parlementaires. Qui plus est, ce nombre est si élevé qu’à l’heure actuelle, seuls l’UMP et le PS pourraient envisager d’engager une telle procédure. En outre, celle-ci n’aurait d’autre but que de soutenir une proposition de loi qui serait examinée par les assemblées parlementaires, puisqu’elle ne pourrait être soumise à référendum que si elle n’était pas examinée par l’une ou l’autre des assemblées dans un délai défini par le texte.
La mise en œuvre du mécanisme que vous nous proposez n’aboutira que très rarement – pour ne pas dire jamais – à l’organisation d’un référendum, dès lors que l’examen du texte par l’une des deux assemblées parlementaires suffira à mettre un terme à la procédure. Il serait donc plus approprié de parler, comme Robert Badinter, d’initiative parlementaire renforcée ou d’initiative à la fois parlementaire et citoyenne ou encore d’initiative parlementaire populaire, en se gardant bien de toute référence au référendum, qui n’est ici qu’un miroir aux alouettes. À vouloir absolument parler de référendum, on court le risque de nourrir la frustration des citoyens à l’encontre des élus.
Pour bien démontrer la volonté qui est la nôtre de faire participer le citoyen à l’acte législatif, nous pourrions convenir – c’est une perche que je tends à la majorité – d’amender le texte en modifiant, par exemple, le nombre de parlementaires requis. Certes, ce nombre est fixé dans la Constitution, mais un cinquième des parlementaires, soit 185, c’est trop. Par ailleurs, la participation des électeurs pourrait n’être exigée qu’à hauteur de 5 % des inscrits, la barre des 4,5 millions étant manifestement trop élevée. Comme l’a indiqué Jean-Jacques Urvoas, au début, il s’agissait de ne retenir que l’une de ces deux conditions : soit un cinquième des parlementaires, soit 10 % des électeurs inscrits. Or, dans l’article 11, ces deux conditions sont cumulatives. Le texte est ainsi cadenassé, restrictif, et rend toute initiative citoyenne velléitaire.
Par ailleurs, le délai relatif à la collecte des pétitions est fixé à trois mois. J’ai évoqué la discussion que nous avons eue lors de la réunion qui s’est tenue au titre de l’article 88 du règlement : ce délai est manifestement trop court. C’est pourquoi nous vous proposerons, lors de la discussion des articles, de le porter à six mois. Je rappelle que, dans sa proposition de loi, notre collègue François de Rugy suggérait qu’il soit fixé à un an, afin de permettre aux citoyens de s’emparer du sujet.
Quant au délai d’examen par les assemblées – un an dans le texte –, nous sommes prêts à le raccourcir. Nous pourrions sans nul doute ramener à dix-huit ou vingt mois la durée de vingt-trois mois à laquelle vous faites référence si, lors de la discussion des amendements, nous réduisions le délai d’examen par les assemblées d’un an à six ou huit mois.
Nous souhaitons vraiment que l’initiative citoyenne puisse se concrétiser ; c’est la raison d’être des amendements que nous avons déposés. Nous voulons concilier le pouvoir donné aux citoyens avec celui qui est le nôtre et qu’il nous est parfois reproché de mal utiliser.
Le renvoi en commission permettra à la majorité et à l’opposition d’élaborer ensemble les conditions d’une meilleure articulation entre les citoyens et les parlementaires. Je suis persuadé que notre démocratie représentative ne peut que gagner à s’adjoindre l’engagement des citoyens qui, trop peu nombreux, croient encore en elle, comme le disait dernièrement Pierre-Henri Prélot dans un article remarquable.
Je terminerai par un reproche, monsieur le ministre. Vous ne parlez que de contrôles et de règles coercitives, ne pensant en fait qu’à une chose : briser à tout prix l’élan populaire, la ferveur citoyenne, car vous redoutez la spontanéité, l’initiative populaire. Pour notre part, sur les bancs de l’opposition, nous voulons une vraie initiative populaire, un vrai référendum. C’est pourquoi, mes chers collègues, je vous propose de renvoyer ce texte en commission afin que nous puissions, ensemble, rediscuter de ses éléments essentiels. (Applaudissements sur les bancs des groupes SRC et GDR.)
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Guy Geoffroy, rapporteur. Je m’en tiendrai à deux observations.
Premièrement, le renvoi en commission demandé par notre collègue Jacques Valax ne vise pas à faire étudier à nouveau le projet de loi organique par la commission, mais invite la commission à prendre l’initiative d’une proposition de loi constitutionnelle. Il s’agirait de modifier les dispositions de l’article 11 prévoyant que l’initiative soit prise par 185 parlementaires et soutenue par un dixième des électeurs. Cette seule remarque suffit, à mon sens, à démontrer que le renvoi en commission n’est pas justifié.
Deuxièmement, je m’interroge sur ce qui a bien pu se passer entre le 16 novembre 2011 et le 21 décembre 2011, c’est-à-dire aujourd’hui. Si je salue la verve de Jacques Valax, que chacun connaît, il me semble intéressant de comparer son plaidoyer de ce soir, visant à nous convaincre que ce qui est proposé ne vaut pas grand-chose et doit être intégralement revu, aux propos que tenait en commission un certain Jacques Valax, député, le 16 novembre. Notre collègue disait alors : « Cela étant, nous voterons ce texte très attendu par nos concitoyens,… »
M. Jacques Valax. Ah ! Il faudrait citer ce que j’ai dit avant « cela étant » !
M. Guy Geoffroy, rapporteur. « …qui ont récemment montré leur maturité et leur intérêt pour ce type de consultation. Quant au fond, le texte correspond à plusieurs de nos attentes. »
M. Jean Mallot. Pas toutes !
M. Guy Geoffroy, rapporteur. Notre collègue renforçait son appréciation en répondant de la manière suivante à une interrogation de Michel Hunault : « En particulier, le contrôle de constitutionnalité aura lieu le plus tôt possible, ce qui devrait rassurer M. Hunault. »
M. Valax nous dit aujourd’hui exactement le contraire de ce qu’il disait le 16 novembre dernier. Il ne saurait donc nous convaincre, mes chers collègues, qu’il est nécessaire de procéder à un renvoi du texte en commission.
M. le président. La parole est à M. le garde des sceaux.
M. Michel Mercier, garde des sceaux. Dès le début de votre intervention, monsieur Valax, vous aviez prévenu que vous seriez hors sujet. Pour ma part, je trouve que vous étiez, au contraire, au cœur du sujet : tout ce que vous avez dit montre que vous ne vous êtes pas encore remis d’avoir refusé de participer à la révision constitutionnelle de 2008. (Rires et exclamations sur les bancs du groupe SRC.)
M. Jean Mallot. Nous y avons participé, mais nous avons voté contre !
M. Michel Mercier, garde des sceaux. Aujourd’hui, la question prioritaire de constitutionnalité se fait sans vous et vos collègues, monsieur Mallot, et sans doute ne s’en porte-t-elle pas plus mal !
M. Jean Mallot. C’est vous qui le dites !
M. Michel Mercier, garde des sceaux. La QPC se fait sans vous, la saisine du défenseur se fait sans vous, la saisine du Conseil supérieur de la magistrature par les citoyens se fait sans vous, et cela vous rend malades de voir tous ces droits nouveaux accordés aux citoyens par le constituant de 2008. (Exclamations sur les bancs du groupe SRC.)
M. Jean Mallot. Pourquoi voulez-vous que nous soyons malades ? Pensez un peu aux dépenses d’assurance maladie !
M. Michel Mercier, garde des sceaux. Associer les citoyens à l’initiative parlementaire va encore se faire sans vous. Cela ne vous rend-il pas un peu tristes de manquer tous ces rendez-vous avec le peuple ?
M. Michel Hunault. Excellent, monsieur le ministre !
M. Michel Mercier, garde des sceaux. Il serait si facile de reconnaître, monsieur Valax, que vous avez eu tort de ne pas voter la réforme en 2008 et de dire que, constatant le succès de la démarche entreprise, vous souhaitez désormais participer à son parachèvement. Au lieu de cela, vous terminez votre exposé par une banale et somme toute médiocre demande de renvoi en commission.
M. François de Rugy. Gardez-vous de tout jugement de valeur, monsieur le ministre !
M. Michel Mercier, garde des sceaux. Pour ma part, je demande à l’Assemblée de repousser cette motion de renvoi en commission.
M. Michel Hunault. Bravo !
M. le président. Dans les explications de vote sur la motion de renvoi en commission, la parole est à M. Jean-Jacques Urvoas, pour le groupe SRC.
M. Jean-Jacques Urvoas. Nous allons naturellement voter le renvoi en commission défendu avec fougue par Jacques Valax, qui résume parfaitement l’état d’esprit du groupe SRC. Le bon fonctionnement de la démocratie directe passe par la simplicité, la maniabilité de ses dispositifs. Depuis la révision constitutionnelle, nous avons voté une loi organique, monsieur le ministre : celle ayant permis l’installation de la QPC, car votre prédécesseur et le rapporteur avaient alors fait un pas en direction de l’opposition afin que nous parvenions à un consensus. Nous avions dit, lors de la révision, que nous étions favorables à l’initiative citoyenne du contrôle de constitutionnalité – bloquée par le Sénat lorsque le Président François Mitterrand l’avait, en son temps, proposée – et que nous étions disponibles, lors de cette législature, pour la concrétiser. Le garde des sceaux de l’époque ayant entendu notre appel, nous avions pu travailler ensemble, et finalement voter la QPC dont chacun se félicite aujourd’hui.
Malheureusement, les circonstances favorables ayant permis d’aboutir à un accord au sujet de la QPC font aujourd’hui défaut. Jacques Valax a évoqué la présence, dans l’article 11, de nombreux éléments de contrainte auxquels nous ne pouvons pas toucher. Aussi attendions nous de la loi organique une grande simplicité. Pourquoi imposer que la collecte de 4,5 millions de signatures se fasse en trois mois ? Une telle condition n’existe dans aucun autre pays au monde ! Pourquoi imposer que la collecte ne puisse se faire que par le mode électronique, et pas également sous la forme de pétitions recueillies sur papier ?
En imposant toutes ces contraintes inutiles, vous donnez l’impression de vouloir tuer dans l’œuf le dispositif que vous prétendez vouloir instaurer. Pourquoi avoir prévu que le référendum ne pourrait pas être abrogatif, ce qui revient à refuser que le peuple puisse défaire ce que le Parlement a fait ? Pour rafraîchir la mémoire de Guy Geoffroy au sujet du général de Gaulle, je lui rappellerai qu’en 1958, le constituant avait envisagé de soumettre à référendum les textes refusés par le Parlement.
M. Guy Geoffroy, rapporteur. Cela ne s’est pas fait !
M. Jean-Jacques Urvoas. Mais le général de Gaulle était pour !
M. Jean Mallot. M. Geoffroy trahit le général !
M. Jean-Jacques Urvoas. Débarrassez l’article 11 des nombreuses contraintes inutiles dont il est assorti et peut-être, alors, retrouverons-nous l’état d’esprit évoqué par Jacques Valax dans la réunion de commission à laquelle vous avez fait référence. (Applaudissements sur les bancs du groupe SRC.)
M. le président. La parole est à M. Michel Diefenbacher, pour le groupe UMP.
M. Michel Diefenbacher. Je veux simplement remercier et complimenter notre collègue Jacques Valax qui, dans la même intervention, réussit à présenter à la fois une motion de renvoi et les arguments en faveur de son rejet. En évoquant les amendements qui seront examinés ultérieurement, il est lui-même parvenu à la conclusion qu’il fallait passer immédiatement à la discussion des articles. Puisqu’il est inutile de renvoyer le texte en commission, nous repousserons cette motion. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP.)
M. le président. La parole est à M. Michel Hunault, pour le groupe Nouveau Centre.
M. Michel Hunault. M. le rapporteur vous a surpris en pleine contradiction, monsieur Valax, en montrant que votre discours en commission n’avait rien à voir avec ce que vous dites aujourd’hui dans l’hémicycle.
M. Patrice Martin-Lalande. Bel exemple de duplicité !
M. Michel Hunault. Le garde des sceaux a rappelé toutes les avancées de la réforme constitutionnelle que vous avez combattue, comme vous combattez encore, ce soir, le référendum d’initiative populaire. Après nous avoir reproché, trois ans durant, de tarder à l’examiner, vous proposez aujourd’hui de renvoyer le texte en commission ! Nous considérons, pour notre part, que ce n’est pas justifié et que nous devons examiner et voter ce texte dès maintenant. (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP.)
(La motion de renvoi en commission sur le projet de loi organique, mise aux voix, n’est pas adoptée.)