Monsieur le Président de la République,
La politique forestière est probablement l'une des plus anciennes politiques publiques en France. Aussi loin
que l'on remonte depuis que les bois et forêts sont devenus objets de droit, des édits de Brunoy (1346) ou de
Moulins (1566) à l'ordonnance sur les eaux et forêts de 1669, la préoccupation de la conservation des forêts
domaniales, de leur gestion soutenue et d'une exploitation inscrite dans la durée a toujours été au centre de la
législation forestière. Les réformes successives de cette législation, portant sur l'administration chargée des
forêts ou sur la poursuite des délits forestiers, sur l'extension de certaines règles de protection et de gestion aux
forêts communales ou à celles des particuliers, qu'elles aient été l'oeuvre de la Révolution française (lois du
9 décembre 1789 et du 29 septembre 1791) ou de la Restauration (code forestier de 1827), n'ont affecté ni la
continuité des principes ni la permanence des objectifs.
Une première refonte du code forestier intervient en 1952 (décret no 52-1200 du 29 octobre 1952 portant
codification des textes législatifs concernant les forêts) puis une deuxième en 1979 (décret no 79-113 du
25 janvier 1979 portant révision du code forestier, la loi no 91-364 du 15 avril 1991 ayant ratifié les
dispositions législatives annexées au décret de 1979 et abrogé le code de 1827). Trente ans plus tard, il apparaît
que les réformes intervenues depuis lors, notamment les lois no 85-1273 du 4 décembre 1985 relative à la
gestion, la valorisation et la protection de la forêt et no 2001-602 du 9 juillet 2001 d'orientation sur la forêt, se
sont très imparfaitement inscrites dans le plan défini en 1979 et en ont alourdi la structure, ce qui a eu pour
effet d'obscurcir les enjeux essentiels de toute politique forestière que sont la protection de l'affectation
forestière des sols et le contrôle de la gestion.
C'est pour remédier à ces faiblesses que le Gouvernement a été habilité, par l'article 69 de la loi no 2010-874
du 27 juillet 2010 de modernisation de l'agriculture et de la pêche, à procéder par ordonnance, dans les
conditions prévues par l'article 38 de la Constitution, à la refonte du code forestier.
Si l'essentiel de cette recodification intervient à droit constant, sous la réserve des modifications rendues
nécessaires pour assurer le respect de la hiérarchie des normes et la cohérence rédactionnelle des textes,
harmoniser l'état du droit, remédier aux éventuelles erreurs et abroger les dispositions obsolètes ou devenues
sans objet, l'habilitation a toutefois permis au codificateur d'aller au-delà du droit constant, en particulier dans
trois domaines : en matière de sanctions pénales et administratives, pour « harmoniser, clarifier, moderniser et,
le cas échéant, simplifier les dispositions relatives aux agents chargés de procéder aux contrôles administratifs
et à la constatation des infractions, y compris en modifiant la liste de ces agents et l'étendue de leurs pouvoirs
et en réformant, supprimant ou instaurant les sanctions encourues » ; en matière de défense de la forêt contre
l'incendie, en vue d'« améliorer la cohérence et l'efficacité de la législation » ; enfin, en édictant « des mesures
tendant à favoriser le remembrement des propriétés forestières ».
Le plan du code :
Pour simplifier la structure du code et lui permettre de s'adapter avec davantage de souplesse aux évolutions
futures, le nouveau plan s'organise autour de la summa divisio résultant du régime de propriété, qui est certes
un héritage historique, mais qui correspond également à une différenciation aussi fondamentale en droit qu'en
pratique. Le livre Ier comprend les dispositions communes, applicables indépendamment du régime de propriété,
relatives notamment à la gestion durable en matière forestière, à la défense des forêts contre l'incendie ou au
rôle de protection des forêts. Le livre II traite du régime forestier, dont relèvent les bois et forêts de l'Etat, des
collectivités locales et de certaines personnes morales, auxquels des règles spécifiques de délimitation,
d'aménagement et d'exploitation sont applicables, et dont la mise en oeuvre est assurée par l'Office national des
forêts. Le livre III est consacré aux règles qui régissent les bois et forêts des particuliers. Chacun des livres
comporte sept titres et, pour déterminer plus aisément à partir de la numérotation à quels bois et forêts
s'applique la norme de droit, les titres VI et VII de chaque livre regroupent les dispositions pénales et les
dispositions particulières à l'outre-mer.
Le livre Ier reprend pour l'essentiel les dispositions des livres préliminaire, III, IV et V actuels. Son titre Ier
(Champ d'application, principes généraux et institutions) couvre la totalité de la dimension historique de la
politique forestière, d'une part, au titre de la continuité en codifiant le dernier article en vigueur de la loi du
9 décembre 1789 qui place les bois et forêts « sous la sauvegarde de la Nation », d'autre part, en prévoyant les
modalités d'information du public et sa participation aux « décisions ayant une incidence importante sur
l'environnement » en matière forestière, au titre des obligations constitutionnelles qui découlent de l'article 7 de
la Charte de l'environnement. Le titre II (Politique forestière et gestion durable) est consacré aux objectifs de la
politique forestière, issus pour l'essentiel de la loi du 9 juillet 2001 précitée, à la déclinaison de ces objectifs à
travers des documents d'orientation et de gestion ou les plans pluriannuels de développement forestier,
introduits dans le code par la loi du 27 juillet 2010 précitée, et à la gestion durable des bois et forêts qui
s'exprime principalement par le contrôle des coupes.
Le titre III du livre Ier procède à une profonde réorganisation des dispositions figurant actuellement au titre II
du livre III en matière de défense contre les incendies de forêts et les complète, comme l'autorise l'habilitation
législative, de quelques dispositions destinées à en améliorer la cohérence et l'efficacité. Les mesures de
défense des forêts contre l'incendie sont désormais classées en fonction du territoire auquel elles s'appliquent :
les mesures applicables à l'ensemble du territoire national (chapitre Ier), celles qui ne concernent que les
territoires classés « à risque d'incendie » par l'autorité administrative (chapitre II), celles qui s'appliquent
exclusivement dans six régions et deux départements du Sud-Est et du Sud-Ouest énumérés par la loi (chapitre
III). Le chapitre IV énonce les servitudes de voirie et les obligations de débroussaillement communes aux
territoires définis aux chapitres II et III.
Le titre IV du livre Ier (Rôle de protection des forêts), qui reprend l'essentiel des dispositions de l'actuel
livre IV, est consacré au classement des forêts de protection et au régime spécial qui s'y attache, à la
conservation et à la restauration des terrains en montagne, à la fixation des dunes et à l'articulation entre le
code forestier et les dispositions du code de l'environnement relatives aux plans de prévention des risques
naturels prévisibles. Le titre V (Mise en valeur des forêts) comporte les dispositions relatives à l'Inventaire
forestier national, à la recherche, à la commercialisation des matériels forestiers de reproduction, aux règles
applicables au travail en milieu forestier et à la valorisation des produits de la sylviculture. Il reprend
également celles des dispositions relatives aux prêts toujours en vigueur consentis avant 2001 par le Fonds
forestier national.
Le titre VI regroupe l'ensemble des dispositions pénales communes à l'ensemble des bois et forêts,
notamment en matière de recherche et de constatations des infractions ainsi que d'exercice des poursuites et
d'alternatives aux poursuites, alors que les règles de forme et de fond en matière pénale se trouvent, dans le
code actuel, dispersées entre les différents livres.
Le titre VII comporte les dispositions relatives à l'outre-mer.
Le livre II s'applique aux bois et forêts relevant du régime forestier, c'est-à-dire aux bois et forêts
domaniales, à ceux des collectivités territoriales et de certaines personnes morales. Le titre Ier détermine les
principes d'aménagement et les règles particulières de gestion et d'exploitation constitutives du régime
forestier, selon qu'il s'agit des bois et forêts de l'Etat ou de celles des collectivités territoriales. Le titre II
définit les missions et les principales règles d'organisation et de fonctionnement de l'établissement public
qu'est l'Office national des forêts. Le titre III traite des différentes formes de regroupement, pour la gestion et
l'exploitation, des bois et forêts des collectivités territoriales et de certaines personnes morales, relevant du
régime forestier. Le titre IV reprend les règles relatives à l'exercice des droits d'usage dans les bois et forêts de
l'Etat ou des collectivités, la possibilité d'en restreindre l'exercice ou de les en affranchir. Il comporte
également les dispositions relatives à la délivrance des coupes pour l'affouage. S'agissant de règles fort
anciennes, puisque seuls subsistent les droits d'usage antérieurs au code forestier de 1827, la recodification
s'est attachée à clarifier les mots employés lorsque la langue contemporaine leur donnait une acception
courante différente ou lorsqu'ils risquaient de ne plus être compris : ainsi, par exemple, « usager » a été
remplacé par « titulaire d'un droit d'usage » et « défensable » par « ne justifiant pas une mise en défens ». Le
titre V regroupe les dispositions relatives au financement des actions des communes forestières. Le titre VI
définit les infractions pénales propres au régime forestier et le titre VII comporte les dispositions particulières à
l'outre-mer.
Le livre III s'applique aux bois et forêts des particuliers, c'est-à-dire aux personnes physiques et aux
personnes morales de droit privé, à l'exception de ceux qui relèvent du régime forestier. Le titre Ier définit les
règles de gestion applicables ainsi que les droits et obligations qui s'y attachent, l'exercice des droits d'usage
dans ces bois et forêts et les modalités de gestion contractuelle, que ce soit par l'Office national des forêts ou
par des gestionnaires forestiers professionnels. Le titre II comporte la définition des missions, des règles
d'organisation et d'élection propres à l'établissement public qu'est le Centre national de la propriété forestière.
Le titre III reprend les dispositions relatives au regroupement de la propriété forestière, notamment en vue
d'une gestion commune. Le titre IV fixe les règles relatives aux défrichements, en clarifiant les opérations ne
constituant pas un défrichement et auxquelles, par voie de conséquence, ces règles ne s'appliquent pas, de
celles qui sont seulement exemptées de la procédure d'autorisation préalable. Le titre V incorpore les
dispositions nouvelles, issues de la loi du 27 juillet 2010 précitée, destinées à favoriser l'assurance. Comme
dans les livres précédents, les titres VI et VII sont consacrés, d'une part, à la définition des infractions pénales
aux règles de gestion et de défrichement dans les bois et forêts des particuliers et, d'autre part, aux dispositions
particulières à l'outre-mer.
Le champ d'application :
Les travaux de recodification ont cherché à préciser le champ d'application du code, en insérant au titre Ier
de chaque livre des dispositions destinées à faire apparaître distinctement les catégories de bois et forêts
auxquelles s'appliquent les dispositions de ce livre. S'il n'a pas été possible, à droit constant, de donner une
définition de la notion de bois et forêts qu'au demeurant l'application de la législation forestière a regardé
comme évidente depuis plusieurs siècles, la définition des champs d'application a permis d'éviter les
énumérations variables et parfois incertaines des terrains à destination ou affectation forestière auxquels le code
est également applicable, au moins pour partie comme en matière de défense contre l'incendie.
Les dispositions nouvelles au-delà du droit constant :
Si l'habilitation législative permettait au codificateur d'édicter en matière de défense et de lutte contre les
incendies de forêt des mesures nouvelles en vue d'« améliorer la cohérence et l'efficacité de la législation »,
celles-ci sont restées limitées en nombre. Elles ont principalement pour objet de clarifier les obligations
auxquelles sont soumis les propriétaires en cas de superposition d'obligations différentes sur une même
parcelle, de faciliter l'adaptation aux réalités locales des modalités d'exécution de certaines mesures de
prévention, de préciser les obligations auxquelles sont soumises certaines catégories de propriétaires
d'infrastructures ferroviaires ou de voies ouvertes à la circulation publique, ou encore de favoriser l'information
sur les obligations en matière de débroussaillement (transcription dans les documents d'urbanisme de celles qui
ont un caractère permanent, signalement en cas de mutation ou de location des propriétés).
De même, en matière pénale, où le codificateur est également habilité à aller au-delà du droit constant, les
dispositions nouvelles ont essentiellement eu pour finalité de réduire les particularismes du droit pénal
applicable en matière forestière tout en préservant les mesures pratiques destinées à améliorer l'efficacité de
son application. Ainsi, apparaît pour la première fois une définition de l'infraction forestière, qui recouvre
principalement les infractions au code forestier mais aussi certaines infractions, lorsqu'elles sont commises dans
les bois et forêts, en matière de dépôts d'ordures ou de déchets, de stationnement de certaines catégories de
véhicules ainsi que les contraventions aux arrêtés de police municipale destinés à prévenir les incendies, les
éboulements ou la divagation des animaux dangereux. Cette définition élargie, comme la compétence générale
donnée aux agents de l'Etat chargés des forêts pour rechercher et constater les infractions dans l'ensemble des
bois et forêts, devrait faciliter l'application de la politique pénale. Le rôle du directeur régional de
l'administration chargée des forêts en matière d'exercice des poursuites est également clarifié : s'il conserve,
des anciennes prérogatives des conservateurs des eaux et forêts, la possibilité de tenir, sous l'autorité du
parquet, le siège du ministère public en matière contraventionnelle, en matière délictuelle, en revanche, le
procureur de la République devient désormais seul compétent. Les règles applicables en matière d'exercice de
l'action civile sont également mieux définies. Les conditions d'application des amendes forfaitaires sont
précisées et la possibilité de prononcer des sanctions-réparation vient remplacer une disposition obsolète, et
probablement inconventionnelle, sur les peines « en nature » prévues pour les « délinquants notoirement
insolvables ». Enfin, quelques infractions nouvelles sont introduites, en matière d'obstacle à fonctions par
exemple, et il est procédé à une actualisation du quantum des sanctions, pour l'essentiel en se référant aux
dispositions de portée équivalente du code pénal.
Les dispositions relatives à l'outre-mer :
L'Etat n'étant compétent en matière forestière que dans les collectivités régies par le principe de l'identité
législative, qu'elles relèvent de l'article 73 ou de l'article 74 de la Constitution, ces dispositions doivent donc
se lire comme venant en complément ou en substitution de certaines règles de droit commun nécessitant une
adaptation à la situation ou aux caractéristiques particulières de ces collectivités.
La recodification prend en compte le nouveau statut de Département d'outre-mer de Mayotte : la loi
no 2010-1487 du 7 décembre 2010 relative au Département de Mayotte ayant habilité, dans son article 30, le
Gouvernement à étendre par ordonnance, le cas échéant avec les adaptations nécessaires, les règles de droit
commun applicables en matière forestière, c'est sur le fondement de cette habilitation spécifique qu'ont été
incorporées, dans un chapitre particulier du titre VII de chacun des livres du code forestier, celles des
dispositions du code forestier de Mayotte, dans sa rédaction issue de l'ordonnance no 92-1140 du
12 octobre 1992 relative au code forestier applicable dans la collectivité territoriale de Mayotte, qui
présentaient un caractère spécifique qu'il y avait lieu de conserver, comme l'application du code aux biens
agroforestiers. L'ordonnance du 12 octobre 1992 sera de ce fait abrogée.
Le nouveau statut des îles de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin résultant de la loi organique no 2007-223
du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer a également été pris
en compte en insérant, dans un chapitre particulier à chacune de ces collectivités, les dispositions
antérieurement applicables au département de la Guadeloupe qui leur restent applicables au titre du droit
constant, sous réserve des adaptations nécessitées par les compétences propres que la loi organique confère aux
assemblées délibérantes de ces collectivités, par exemple en matière d'environnement ou d'urbanisme.
Enfin, s'agissant des îles Eparses, la solution retenue consiste à maintenir l'application du régime juridique
applicable à La Réunion, en l'absence de réglementation applicable à cette matière dans les Terres australes et
antarctiques françaises auxquelles sont en principe rattachées les îles Eparses.
PRÉSENTATION DE L'ORDONNANCE
L'article 1er prévoit que les dispositions annexées à la présente ordonnance constituent désormais la partie
législative du code forestier.
L'article 2 prévoit la mise à jour des dispositions d'autres codes, textes législatifs ou règlements
communautaires auxquels le nouveau code renvoie en tant que code suiveur.
L'article 3 prescrit le remplacement simultané des références des textes et lois abrogés par l'article 5 par les
références correspondantes du nouveau code forestier.
L'article 4 procède, comme l'y autorise l'habilitation législative donnée par l'article 69 de la loi du
27 juillet 2010 précitée, à la mise en cohérence du code rural et de la pêche maritime avec la nouvelle
rédaction du code forestier, à la fois en modifiant les références et en supprimant des dispositions faisant
double emploi.
L'article 5 abroge les dispositions de la partie législative de l'actuel code forestier ainsi que des dispositions
de nature législative de la partie réglementaire, celles du code forestier de Mayotte et celles des lois codifiées
pour la première fois. Il maintient provisoirement en vigueur à Mayotte une disposition qui, du fait de son
caractère transitoire, n'a pas vocation à être codifiée.
L'article 6 prévoit une disposition transitoire pour que l'Office national des forêts, qui ne dispose pas
actuellement d'une structure locale à Mayotte, soit en mesure d'exercer toutes les missions qui découlent de
l'application du code forestier. Un décret déterminera les modalités du transfert progressif à l'établissement
public des attributions aujourd'hui exercées par les services de l'Etat dans un délai qui ne pourra excéder
quatre ans.
L'article 7 est une disposition transitoire qui précise l'application des nouvelles dispositions relatives à
l'obligation d'information sur les servitudes en matière de débroussaillement.
L'article 8 prévoit que les dispositions de la présente ordonnance entrent en vigueur en même temps que la
partie réglementaire du code forestier et au plus tard le 30 juin 2012.
Tel est l'objet de l'ordonnance que nous avons l'honneur de soumettre à votre approbation.
Veuillez agréer, Monsieur le Président, l'expression de notre profond respect.