LOI RELATIVE À L'ENTREPRISE PUBLIQUE
LA POSTE ET AUX ACTIVITÉS POSTALES
Monsieur le président, mesdames et messieurs les membres du Conseil constitutionnel, nous avons l'honneur
de vous déférer, en application du second alinéa de l'article 61 de la Constitution, l'ensemble de la loi relative
à l'entreprise publique La Poste et aux activités postales telle qu'adoptée par le Parlement.
Les auteurs de la saisine soumettent donc à l'examen du Conseil constitutionnel l'intégralité de la présente
loi et en particulier son titre Ier, notamment ses articles 1er, 11 ainsi que l'article 32.
1. Sur l'article 1er de la loi :
Le titre Ier de la loi modifie différents articles de la loi no 90-568 du 2 juillet 1990 relative à l'organisation
du service public de La Poste et à France Télécom. A cet égard, l'article 1er crée dans la loi du 2 juillet 1990
un nouvel article 1er-2, qui contient les dispositions relatives à la transformation de La Poste en société
anonyme. Il est inséré après l'article 1er-1 de la même loi, relatif au statut de France Télécom.
Le deuxième alinéa de l'article 1er du projet de loi (premier alinéa de l'article 1er-2 de la loi du
2 juillet 1990) pose le principe du changement du statut de la personne morale de droit public La Poste, qui
devient une société anonyme. Il en fixe la date à compter du 1er mars 2010.
Le même alinéa précise que le capital de La Poste est détenu par l'Etat et par d'autres personnes morales
de droit public, une exception étant prévue pour les actions susceptibles d'être détenues par le personnel. Les
articles 9 et 10 du projet de loi contiennent en effet des dispositions relatives à l'actionnariat des personnels de
La Poste et de ses filiales, qui ne pourront toutefois détenir qu'une part minoritaire du capital.
Il convient de relever que le Gouvernement a ainsi indiqué que la Caisse des dépôts et consignations (CDC)
pourrait être conduite à entrer au capital de La Poste.
Si le législateur a, complétant d'ailleurs le projet initial du Gouvernement, précisé le caractère public du
capital de la société anonyme La Poste ainsi créée, il reste que rien dans la loi soumise à votre examen ne
garantit que ce service public ne risquera pas dans le futur d'être privatisé par une autre loi.
Or le caractère constitutionnel du service public de La Poste doit être reconnu alors même que le législateur
sera demeuré silencieux sur ce point.
2. Pour l'application des dispositions du neuvième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 aux
termes duquel : « Tout bien, toute entreprise, dont l'exploitation a ou acquiert les caractères d'un service public
national ou d'un monopole de fait, doit devenir la propriété de la collectivité », la détermination des activités
qui doivent être érigées en service public national est laissée à l'appréciation du législateur ou de l'autorité
réglementaire, hors le cas où la nécessité de services publics nationaux découle de principes ou de règles de
valeur constitutionnelle (décision 86-207 DC, 25 et 26 juin 1986, Journal officiel du 27 juin 1986, p. 7978,
cons. 53, rec. p. 61).
Certes, le législateur a rappelé les missions essentielles du service public postal, confirmant ainsi sa qualité
de service public national au sens de votre jurisprudence. Vous avez ainsi considéré qu'en maintenant à France
Télécom sous la forme d'entreprise nationale les missions de service public antérieurement dévolues à la
personne morale de droit public France Télécom, dans les conditions prévues par la loi portant réglementation
des télécommunications, le législateur a confirmé sa qualité de service public national au sens du neuvième
alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 (96-380 DC, 23 juillet 1996, Journal officiel du 27 juillet 1996,
p. 11408, cons. 3, rec. p. 107).
Mais il reste que le fait qu'une activité ait été érigée en service public national sans que la Constitution l'ait
exigé ne fait pas obstacle au transfert au secteur privé de l'entreprise qui en est chargée sauf s'il s'agit d'un
service public de nature constitutionnelle. Vous avez, à cet égard, jugé que leur nécessité « découle de
principes ou de règles de valeur constitutionnelle » (décision no 86-207 DC du 26 juin 1986, cons. 53).
Certes, vous n'avez jamais dressé de liste exhaustive de ces services publics. La doctrine tend à y inclure les
services publics dits régaliens dont la justice, la police, la défense, la diplomatie.... Sans doute, à cet égard,
votre jurisprudence, par exemple, écarte de cette qualification les activités bancaires, la distribution de prêts
bonifiés ou la distribution du gaz. Il serait cependant hâtif d'exclure à son tour le service public de La Poste,
ce que vous n'avez jamais fait.
Il est même certain, au contraire, que plusieurs arguments militent fortement dans le sens de l'inclusion de
ce service public au coeur même de la catégorie des services de nature constitutionnelle.
3. En premier lieu, la nature constitutionnelle du service public de La Poste résulte d'un principe
fondamental reconnu par les lois de la République au sens de l'alinéa 1er du Préambule de la Constitution
de 1946.
On relèvera que la poste constitue le plus ancien de nos services publics. Depuis la création des premiers
relais-postes en 1477 sous le règne de Louis XI, l'administration postale a traversé les siècles en s'adaptant
constamment, en augmentant son périmètre d'action, jusqu'à devenir aujourd'hui emblématique de notre
organisation territoriale et du lien social.
C'est avec la Révolution française que les postes deviennent un service public national. L'abolition de la
Ferme générale se conjugue avec la suppression des privilèges des maîtres de poste. La Constituante proclame
l'inviolabilité de la correspondance par un décret du 10 juillet 1791. La Convention exige même l'année
suivante l'élection des directeurs des 1 300 bureaux de poste du territoire national.
Aucune loi républicaine n'est jamais venue démentir cette dimension.
Avec son maillage unique réparti sur tout le pays, elle est un point de repère essentiel, dans nos communes
pour l'ensemble de nos concitoyens toutes générations confondues , mais aussi de nos administrations, de
nos entreprises. Comme le relève d'ailleurs le rapport de l'Assemblée nationale sur le projet de loi : « Et plus
que les commissariats, les casernes et les perceptions, le maillage le plus performant reste celui des bureaux
de poste. » La poste fait donc partie intégrante de nos territoires et contribue à en corriger certaines inégalités.
A cet égard, elle est le symbole du service public de proximité, et constitue par voie de conséquence de son
histoire jamais démentie sous toutes les lois républicaines le garant des valeurs d'égalité, d'adaptabilité, de
continuité, notamment territoriale.
Comme le relève le rapport du Sénat : « La poste imprègne notre univers quotidien et notre imaginaire
collectif. Le bureau de poste symbolise la vie communale, au même titre que la mairie ou l'église, et traduit
l'ancrage territorial de l'entreprise. La figure du facteur, immortalisée par le septième art et plébiscitée par
nos compatriotes, constitue un lien de proximité et de sociabilité central jusque dans les zones les plus
reculées. Les fonctions assurées, porteuses d'une dimension universelle relier les hommes, faire circuler
l'information, transmettre des biens , méritent au premier chef la qualification de service public.
De la "poste aux lettres" du XVIIe siècle dirigée par le surintendant général des postes à l'exploitant public
du XXIe siècle investissant pleinement les technologies numériques et leurs potentialités, la poste française a su
évoluer et s'adapter aux mutations de l'économie et de la société » (Sénat, no 50).
On est donc loin d'une simple commodité que la collectivité publique aurait prise en charge au hasard de
l'histoire mais bien d'une activité propre à la vie de la Nation et garantissant plusieurs équilibres majeurs de la
cohésion du pays.
A n'en pas douter, comme l'ont montré les débats, la poste est une pièce maîtresse de la cohésion sociale de
notre Nation. Elle est, tout d'abord, le premier employeur public après l'Etat. L'établissement public, maître
d'oeuvre de l'accessibilité bancaire, est aussi un rempart précieux contre la précarité et les inégalités
économiques et sociales. Enfin, ses postiers ont su, dans nos campagnes et nos quartiers, maintenir un lien
social et une solidarité indispensables aux plus démunis comme aux plus isolés.
De la même manière que votre jurisprudence a admis que la compétence de la juridiction
administrative (1987) ou l'indépendance des professeurs d'université (1984) pouvaient être garantis au titre de
cette catégorie des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République, on admettra sans effort que
le service public de La Poste entre également dans cette catégorie.
4. En second lieu, ce service public est par la définition de ses missions essentielles un instrument
nécessaire pour la mise en oeuvre de droits et libertés fondamentaux.
En effet, aux termes de l'article XI de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, « la libre
communication des pensées et des opinions est un des droits les plus précieux de l'Homme : tout Citoyen peut
donc parler, écrire, imprimer librement, sauf à répondre de l'abus de cette liberté dans les cas déterminés par
la loi ».
Or, nul ne conteste que le service public de La Poste concoure à l'exercice même de cette liberté
fondamentale. D'ailleurs, le législateur vient de rappeler dans la présente loi que parmi les missions de ce
service public, figure le service public du transport et de la distribution de la presse mais aussi, tout
simplement, le service universel postal, soit donc le moyen garanti à chaque individu de correspondre avec
autrui et de défendre et exprimer ses idées.
On relèvera, à cet égard, qu'il est parfaitement cohérent de rattacher le service public postal à l'exercice de
cette liberté fondamentale dès lors que vous avez récemment jugé qu'aux termes de cet alinéa 11 de la
Déclaration de 1789, en l'état actuel des moyens de communication et eu égard au développement généralisé
des services de communication au public en ligne ainsi qu'à l'importance prise par ces services pour la
participation à la vie démocratique et l'expression des idées et des opinions, ce droit implique la liberté
d'accéder à ces services (décision no 2009-580 du 10 juin 2009). On note ainsi dans le commentaire de cette
décision publiée dans les Cahiers du Conseil constitutionnel qu'« internet permet l'exercice de la liberté de
communication dans laquelle le citoyen est émetteur d'information (dimension "active"). Le courrier
électronique, le Web 2.0, les blogs... sont autant de formes contemporaines de la liberté de s'exprimer et de
communiquer. Il y avait d'autant moins de raison de ne pas faire bénéficier ces moyens d'expression de la
garantie de l'article 11 de la Déclaration de 1789 que sa lecture littérale invite d'abord à une protection de la
dimension "active" de ce droit de "parler, écrire, imprimer librement" ».
Il est pour le moins certain que si le courrier électronique est reconnu comme un moyen d'exercice de la
liberté fondamentale d'expression, le courrier postal et l'acheminement de la presse constituent des formes
avérées qui, pour être anciennes, demeurent nécessaires à cette même liberté de communication. En particulier,
la mission d'acheminement de la presse permettant aux éditeurs d'adresser leurs publications à leurs abonnés à
un coût raisonnable participe de la préservation du pluralisme de la presse ; pluralisme dont vous reconnaissez
qu'il constitue en lui-même un objectif à valeur constitutionnelle (décision no 86-217 DC du
18 septembre 1986).
Par voie de conséquence, le service public de La Poste, qui, ainsi que déjà montré, est le plus ancien service
public organisé sur le territoire, doit être regardé comme une nécessité pour la Nation car découlant de la
liberté énoncée par l'alinéa 11 de la Déclaration de 1789.
5. S'agissant donc d'un service public de nature constitutionnelle, le législateur se devait de garantir de
façon suffisamment précise le caractère public de son statut et prévoir les mécanismes empêchant que puisse
intervenir dans le futur un transfert de la propriété de cette entité publique singulière vers le secteur privé.
Certes, l'article 1er semble prévoir que le capital de la nouvelle société anonyme doit être entièrement public.
A cet égard, il est exact que le Sénat a amendé le projet du Gouvernement en substituant à l'expression : « ou
par d'autres personnes morales appartenant au secteur public » les mots : « et par d'autres personnes
morales de droit public » s'agissant des personnes morales susceptibles d'entrer au capital de La Poste.
Il demeure qu'en l'état le caractère constitutionnel du service public de La Poste n'a pas été expressément
rappelé par la présente loi et, en conséquence, une autre loi pourrait, certes au prix d'une modification du
champ de ses missions, organiser son transfert vers le secteur privé.
C'est ce que relève précisément le rapport de l'Assemblée nationale en indiquant : « Si la disposition adoptée
par le Sénat souligne le caractère "imprivatisable" de La Poste, elle ne peut toutefois lier le législateur pour
l'éternité, qui aura toujours la faculté de défaire à l'avenir ce qu'il a fait dans le passé » (rapport no 2138,
p. 82).
En transformant La Poste en société anonyme, c'est-à-dire en une structure dont le capital pourrait être
transféré pour tout ou partie vers le secteur privé par le biais d'une future loi ordinaire sans rappeler son
caractère constitutionnel, la loi ici critiquée a donc méconnu le caractère propre du service public national de
La Poste.
D'ailleurs, on ne manquera pas de s'interroger sur les conditions d'évaluation de la valeur de la nouvelle SA
telle que devant être faite par la commission d'évaluation ainsi que prévue à l'article 12 de la loi. En effet,
aux termes de votre jurisprudence (décision no 87-232 DC du 7 janvier 1988), pour être conforme aux principes
de valeur constitutionnelle qui s'imposent en ce domaine, ladite évaluation doit être faite de façon objective et
impartiale. Or, en l'espèce, il n'apparaît pas évident que les garanties nécessaires pour satisfaire à ces
prescriptions soient suffisamment précisées dans la loi s'agissant d'un service public constitutionnel. Cette
absence de précision vaut également concernant les modalités d'entrée au capital de La Poste, ouverture ou
augmentation du capital, par d'autres personnes morales de droit public que l'Etat.
On notera, à cet égard, que l'attribution d'actions gratuites aux agents contractuels et fonctionnaires de la
nouvelle SA pose la même question, et notamment quant à la part de capital qui y sera réservé.
6. D'ailleurs, la possibilité prévue par l'article 1er de la loi de distribuer des actions gratuites aux agents de
la nouvelle SA La Poste pose, à ce stade, au moins deux questions :
d'une part, cette faculté ainsi ouverte n'est pas de nature à satisfaire le principe d'égalité qui s'applique
aux agents publics dans le déroulement de leur carrière et de leur rémunération dès lors que la loi ne
précise aucunement les critères d'attribution qui y commanderont ;
d'autre part, cette règle fait aussi question quant à l'évaluation de la valeur de la société anonyme
La Poste.
Pour toutes ces raisons, la censure de l'article 1er au moins est encourue.
7. Sur l'article 11 :
L'article 11 du projet de loi ici discuté modifie l'article 31 de la loi du 2 juillet 1990 afin de préciser que la
société anonyme La Poste emploie des agents contractuels.
Or les dispositions du code du travail relatives aux comités d'entreprise, aux délégués du personnel et aux
délégués syndicaux ne seront pas applicables à La Poste alors pourtant qu'elle aura désormais le statut de
société anonyme de droit commun, y compris jusqu'à la possibilité d'attribuer des actions gratuites à ses
personnels.
Ce faisant, le législateur a méconnu le principe d'égalité devant la loi.
A cet égard, on voit difficilement ce qui, au regard de l'objectif de la présente loi, justifie que les
dispositions de droit social concernant le comité d'entreprise ne soient pas applicables aux personnels
d'une société anonyme ; serait-elle un service public constitutionnel.
En ne modifiant pas l'article 31 de la loi de 1990 sur ce point, alors pourtant que La Poste sera soumise
pour le reste au droit commun des sociétés anonymes, le législateur a introduit une rupture d'égalité devant la
loi que rien ne vient objectivement et rationnellement justifier.
La censure sera encourue à ce titre.
8. Sur l'article 32 :
L'article 32 de la loi prévoit que les dispositions relatives à la modification de la forme juridique de La Poste,
contenues dans le titre Ier de la présente loi, entreront en vigueur au 1er mars 2010.
Or les dispositions relatives à la transposition de la directive sur les activités postales n'entreront pour leur
part en vigueur que le 1er janvier 2011.
Vous avez jugé, en émettant une réserve d'interprétation très claire, dans votre décision relative au service
public de la distribution du gaz que la privatisation ne pouvait produire ses effets avant le 1er juillet 2007,
puisque c'est seulement à cette date que GDF, perdant l'exclusivité de la fourniture des ménages, cessera d'être
un service public national au sens du Préambule de la Constitution de 1946 (décision no 2006-543 DC du
30 novembre 2006).
Certes, en l'espèce, il n'y a pas de transfert vers le secteur privé du capital de La Poste. Il demeure que le
secteur réservé ne disparaîtra qu'au 1er janvier 2011, ainsi que le prévoit l'article 33 de la loi, et c'est donc
seulement à cette date que La Poste perdra son monopole de fait sur certaines activités.
Il convient donc d'en tirer les mêmes conséquences et, à tout le moins, de considérer que la transformation
en société anonyme de La Poste ne pourra intervenir qu'au 1er janvier 2011.
Nous vous prions de croire, monsieur le président, mesdames et messieurs les membres du Conseil
constitutionnel à l'expression de notre haute considération.